A divisão oficial do Brasil em cinco regiões foi criada, em 1969, pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Mas, antes disso, em 1967, o geógrafo brasileiro Pedro Pinchas Geiger já havia proposto uma outra divisão regional do país, em três regiões geoeconômicas ou complexos regionais.
Ela se baseia no processo histórico de formação do território brasileiro, levando em conta, especialmente, os efeitos da industrialização. Dessa forma, ela busca refletir a realidade do país e compreender seus mais profundos contrastes.
De acordo com Geiger, são três as regiões geoeconômicas: Amazônia, Centro-Sul e Nordeste.
Essa organização regional favorece a compreensão das relações sociais e políticas do país, pois associa os espaços de acordo com suas semelhanças econômicas, históricas e culturais.
Modelo contemporâneo
Diferentemente da divisão proposta pelo IBGE, os complexos regionais não se limitam apenas às fronteiras entre os Estados. Nessa regionalização, o norte de Minas Gerais, por exemplo, encontra-se no Nordeste, enquanto o restante do território mineiro está localizado no Centro-Sul.
Observe os três complexos no mapa abaixo:
1) Amazônia, 2) Centro-Sul, 3) Nordeste
Essa organização regional é muito útil para a geografia, pois oferece uma nova maneira de entender a história da produção do espaço nacional.
Região geoeconômica Amazônia
É a maior das três. Tem aproximadamente 5 milhões de km2, extensão que corresponde a quase 60% do território brasileiro. Compreende todos os Estados da região Norte (com exceção do extremo sul de Tocantins), o oeste do Maranhão e praticamente todo o Mato Grosso.
Apesar de sua dimensão, possui o menor número de habitantes do país. Em muitos pontos da região acontecem os chamados "vazios demográficos". A maioria da população está localizada nas duas principais capitais do complexo, Manaus e Belém.
Na economia predominam o extrativismo animal, vegetal e mineral. Destacam-se também o pólo petroquímico da Petrobras e a Zona Franca de Manaus, que fabrica a maior parte dos produtos eletrônicos brasileiros.
Região geoeconômica Centro-Sul
Abrange as regiões Sul e Sudeste (exceto o norte de Minas Gerais), Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Distrito Federal e o sul de Tocantins. Compreende aproximadamente 2,2 milhões de km2.
É a região mais dinâmica do ponto de vista econômico. São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte são as cidades de maior destaque.
O Centro-Sul é o principal destino de migrantes de diversos pontos do país e onde se encontra cerca de 70% de toda a população brasileira.
Possui a economia mais diversificada, baseada na agricultura de exportação e, principalmente, na indústria. É responsável pela produção da maior parte do Produto Interno Bruto nacional.
Região geoeconômica Nordeste
Com uma área de aproximadamente 1,5 milhões de quilômetros quadrados, é a segunda do país em população. Inclui todo o Nordeste da divisão oficial (com exceção do oeste do Maranhão) e o norte de Minas Gerais, onde se localiza o Vale do Jequitinhonha.
Historicamente, é a mais antiga do Brasil. É também a mais pobre das regiões, com números elevados de mortalidade infantil, analfabetismo, fome e subnutrição.
Assim como acontece em grande parte do território brasileiro, a população nordestina é mal distribuída. Cerca de 60% fica concentrada na faixa litorânea e nas principais capitais. Já no sertão e no interior, os níveis de densidade populacional são baixos, devido, em grande parte, à seca.
Contudo, possui muitas riquezas históricas e culturais, tanto do ponto de vista arquitetônico, como de costumes e tradições.
1Região é, indiscutivelmente, um conceito relevante e amplamente utilizado por geógrafos e não geógrafos. Na Geografia, tem sido utilizado desde o Século XIX, para fazer referência a distintas situações e escalas (Corrêa, 1997). Trata-se de um conceito que de acordo com Gomes (1995, p. 52), “tem implicações fundadoras no campo da discussão política, da dinâmica do Estado, da organização da cultura e do estatuto da diversidade espacial e do espaço geográfico”.
2A regionalização, por sua vez, é instrumento e objeto de interesse da academia e do Estado. Ela pode, segundo Ribeiro (2013, p. 160-161) ser tratada com base em duas perspectivas: fato e ferramenta. A primeira possui vinculação direta com a formação socioespacial, e “[...] nas diferentes formas de apropriação (construção e uso) do território”. A segunda, por sua vez, é o sustentáculo da “ação hegemônica”. Para Haesbaert (1999, p.28), a regionalização é concebida como um “[...] pressuposto metodológico para o geógrafo e, neste sentido, é a diversidade territorial como um todo que nos interessa, pois a princípio qualquer espaço pode ser objeto de regionalização”. Por meio dela, é possível reconstituir processos de ordem social, econômica e política gestados na formação socioespacial, por conseguinte, sua utilização para fins de uma ação planejada nos distintos territórios. A regionalização é apontada por Souza (1976, p. 103) como um “elemento fundamental do processo de planejamento urbano e regional”. Assim, o pressuposto metodológico adotado nesse artigo para refletir acerca do uso das regionalizações como aparato da ação planejada, parte da ideia desenvolvida por Ribeiro (2013, p. 162) de que “ a relevância da regionalização como ferramenta depende do conhecimento da regionalização como fato”.
- 1 O artigo ampara-se nas seguintes pesquisas deBarbosa (2015)e Paz (2013). A primeira contou com o (...)
3Esse artigo1 objetiva uma análise crítica de algumas regionalizações produzidas para fins de planejamento no Rio Grande do Norte, estado da federação brasileira situado na Região Nordeste. A partir dessa análise, se procurará demonstrar os limites das regionalizações que vem sendo utilizadas para o planejamento das ações do governo estadual, e por que elas continuam a mascarar problemas e dificuldades relacionadas ao uso do território.
- 2 Recentemente o Governo do Estado mudou o nome do Programa RN Sustentável para Governo Cidadão: Dese (...)
4O artigo está organizado em três seções. Na primeira discute-se a regionalização como instrumento para o planejamento dos territórios, por meio da análise dos documentos Regiões Polarizadas do Rio Grande do Norte (1968) e Diagnóstico Estrutural do Estado – Rio Grande do Norte (1975). Na segunda seção observam-se as regionalizações utilizadas para fins de planejamento no território norte-rio-grandense pós constituição de 1988. Nela, são analisados os PPAs (2004-2007, 2008-2011, 2012-2015 e 2016-2019) elaborados para o Rio Grande do Norte ao longo dos anos 2000, procurando mostrar as dificuldades do governo para incorporar à realidade do estado as metodologias definidas no âmbito nacional, além da sua vinculação com as diretrizes de planos estaduais como os Planos Estaduais de Desenvolvimento Sustentável e sua articulação com programas estruturantes do governo do estado, a exemplo do RN Sustentável2. Na última seção do artigo apresenta-se, outro modo para se refletir sobre uma nova regionalização para fins de planejamento no RN baseada no território usado como categoria de análise. Para isso utilizou-se, apenas a título de exemplificação, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), que é a combinação de dados relacionados a longevidade, educação e renda, tendo como suporte a elaboração cartográfica via Software livre PhilCarto.
A Regionalização como Instrumento para o Planejamento dos Territórios: uma análise do Rio Grande do Norte
5Durante os anos de 1960 a 1970, o Brasil passou por profundas transformações sociais e políticas que tiveram repercussão direta no planejamento do seu território. No RN, foi durante as gestões dos governadores Aluízio Alves (1961-1966), Monsenhor Walfredo Gurgel (1966-1971) e José Cortez Pereira (1971-1974) que foram instituídas as bases do planejamento regional, bem como um esforço para modernizar e promover o desenvolvimento econômico no estado.Ambos preocuparam-se em formar pessoal dotados de qualificação técnica para atuar nos órgãos ligados ao planejamento e gestão do Estado, estabelecendo parcerias com a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e com a Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).
6Pode-se, portanto, destacar duas ações importantes que tiveram repercussão nos estados brasileiros. A primeira diz respeito ao Decreto-lei n. 200 de 25 de fevereiro de 1967, onde o planejamento foi definido como principio fundamental da administração pública. Um dos reflexos desse decreto no Rio Grande do Norte foi a realização de estudos e diagnósticos para respaldar a ação planejada visando fomentar o desenvolvimento econômico, “Regiões Polarizadas do Rio Grande do Norte” (1968) é um deles.
7O estudo que deu origem ao documento foi produzido durante o Governo de Monsenhor Walfredo Gurgel, e coordenado pela Assessoria de Planejamento Coordenação e Controle, bem como pelo Departamento de Serviço Social do Estado, cuja responsabilidade técnica era do economista José Arnaud Júnior e do geógrafo húngaro István Imre Lászlo Árbocz.
8Tomou-se como referência a metodologia formulada pelo geógrafo francês Michel Rochefort, a qual foi empregada para atender a uma demanda do Centro de Estudos Econômicos e Sociais do Ministério da Construção (Governo Francês), e tinha como objetivo identificar o nível das metrópoles regionais. Essa metodologia, conforme consta no documento Regiões Polarizadas do RN (1968), foi utilizada para identificar a existência de três regiões, as quais eram polarizadas pelos seguintes grandes centros urbanos: Campina Grande na Paraíba, Natal e Mossoró no Rio Grande do Norte. O estudo considera, no entanto, que, em se tratando dos serviços (terciário), Recife e Fortaleza exerciam uma influência direta sobre todo o estado do RN.
9Definiu-se três grandes Regiões de influência: 1) Região de influência direta de Natal; 2) Região de influência de Campina Grande; 3) Região de influência de Mossoró. Uma das limitações desse estudo refere-se ao fato de que municípios como Caicó, o qual possui importância destacada na Região do Seridó, dada a sua dinâmica econômica, cultural e oferta de serviços médico-hospitalar, bancários, comercial, etc, não é apontado como um polo dotado de maior influência no contexto do estado. Caicó, assim como Currais Novos são apontados como cidades que ocupam o segundo nível na hierarquia regional. O cartograma 1 sintetiza a descrição das Regiões Polarizadas do referido estudo.
Cartograma 1 – Regiões de Influência, 1968
10Em se tratando do planejamento praticado durante o regime autoritário, foi apenas no início dos anos de 1970, que os militares passaram a exigir dos Estados o adequado planejamento de suas ações. Ao mesmo tempo, investiu-se na formação de técnicos para colocar em prática uma racionalidade desenvolvimentista no Brasil e na criação de um Sistema Nacional de Planejamento (Rezende, 2009).
11Ressalte-se a contribuição do Governador José Cortez Pereira, por meio da Lei N. 3.957 de 1971, criando a Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral e a Secretaria de Administração; e da Lei 4.414 de 04 de novembro de 1974, a qual criou o Sistema Estadual de Planejamento (SISPLAN), regulamentado pelo Decreto N. 7.304 de 01 de março de 1978.
12A segunda ação importante com repercussão no exercício do planejamento nos estados brasileiros que se quer destacar nesse artigo, refere-se a promulgação da Lei n. 6.036 de 01 de maio de 1974, a qual criou a Secretaria Nacional de Planejamento. É interessante notar a coincidência temporal concernente à criação dessa Secretaria e a publicação do Diagnóstico Estrutural do Estado – Rio Grande do Norte (1975), que é um legado do Governo Cortez Pereira. Embora tenha sido publicado em 1975, sua formulação é de 1974, período em que ainda estava no comando do Estado do RN.
13O Diagnóstico foi publicado durante o Governo de Tarcísio de Vasconcelos Maia (1975-1979) e contou com a participação de Henri Méot, Assessor Regional das Nações Unidas em Planejamento Regional, autor da metodologia utilizada. Ele foi realizado a partir de uma parceria entre o Instituto de Desenvolvimento (IDEC) e a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL).
14A título de síntese, o diagnóstico propôs a divisão do RN em 5 zonas homogêneas continentais (litoral oriental, Mossoroense, Alto do Apodi, Agreste, Caicó, Currais Novos, Litoral Norte e Serras Centrais) e 3 zonas homogêneas marítimas (plataforma continental, talude continental, abissal desconhecida). Essas 5 zonas homogêneas continentais, permanecem como sendo a base para a regionalização das ações do planejamento atual, seja para as ações de médio prazo como o PPA ou de longo prazo, a exemplo dos Planos Regionais de Desenvolvimento Sustentável.
15No que concerne ao planejamento realizado pelo Governo do Estado do Rio Grande do Norte durante os anos 1980, ele foi, segundo Tinoco (1993, p. 120), “[...] esvaziado até mesmo enquanto instrumento de legitimação da ação do poder público em todos os níveis”. Houve, nesse período, a democratização do país, mas não se rompeu com a centralização decisória e financeira oriunda do regime militar (Tinoco, 1993). Mesmo assim, deve-se ressaltar que durante o governo de José Agripino Maia (1983-1986), foram elaborados planos de ação em nível regional. Todavia, não se estabeleceu regionalizações distintas a de 1975, nem foram propostas novas metodologias de ação regional que pudessem ancorar o planejamento praticado.
As Regionalizações do Território Norte-Rio-Grandense para fins de Planejamento Pós-Constituição de 1988
16Com vistas à uma maior eficiência na administração pública, a partir dos anos de 1990, o Estado brasileiro buscou inspiração no paradigma da administração empresarial, baseando-se em princípios de competitividade e eficácia dos resultado, o qual ganhou força nas ações do Governo Federal nos anos 2000 (Gonçalves; Paiva; Barbosa, 2009). Também se deu mais importância a utilização do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
17O PPA é um instrumento de planejamento estabelecido pela Constituição de 1988 para orientar a ação pública do Estado brasileiro (Governo Federal, Estadual e Municipal) em médio prazo. É um plano normativo que direciona as ações orçamentárias do poder público. Sua formulação e execução considera como insumo a LDO e a LOA, as quais competem orientar a ação do Estado em curto prazo. A utilização do PPA, tem ajudado a cumprir o preceito constitucional da descentralização administrativa e orçamentária desde 1991, quando foi elaborado o primeiro PPA (1991-1995) por meio da Lei n. 8.173 de 30 de janeiro de 1991. De acordo com a referida Lei, o plano deveria conter diretrizes, objetivos, metas e gastos com vistas a garantir a realização dos projetos prioritários do Governo.
18No RN, a formulação do PPA é uma experiência recente, cuja elaboração e execução é responsabilidade da Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças (SEPLAN). O primeiro foi formulado para o período de 1996-1999, mas como esse documento, bem como o PPA-RN 200-2003, não foram localizados na SEPLAN, nem no Arquivo Público Estadual, para este artigo, a análise inicia-se a partir do PPA 2004-2007.
19A partir dele, o planejamento em médio prazo passou a sofrer a influência de um novo paradigma: o desenvolvimento sustentável, através da formulação dos planos regionais, produzidos para o território norte-rio-grandense. O PPA-RN 2004-2007, baseia-se, portanto, na definição de objetivos, programas e projetos, estruturados por eixos prioritários. De maneira similar ao que estava ocorrendo na esfera do Governo Federal, possuía entre seus eixos estratégicos a “democratização do Estado”, por meio da participação da sociedade civil no planejamento promovido pelo governo.
20A participação social na tomada de decisões ocorre através de audiências públicas, conselhos e conferências estaduais nas regiões de planejamento utilizadas pelo PPA, cuja regionalização segue os contornos daquela definida com base no Diagnóstico Estrutural do Estado – Rio Grande do Norte (1975) e a regionalização proposta nos Planos de Desenvolvimento Sustentável que também apoia-se na de 1975. Assim, as duas regionalizações apontadas, serviram de inspiração para a definição de 8 regiões de intervenção (mapa 2) que foram incorporadas ao PPA 2008-2011. Ela agrupou os 167 municípios do estado nas seguintes regiões: 1) Litoral Norte, 2) Agreste, Potengi, Trairi, 3) Alto Oeste, 4) Seridó, 5) Litoral Oriental (também se incluiu a Região Metropolitana de Natal), 6) Médio Oeste, 7) Mossoroense, 8) Vale do Assu.
Mapa 1 – Regiões do PPA 2008-2011
Fonte: Plano Plurianual 2008-2011 – Secretaria de Planejamento e Finanças do RN
21De maneira geral, a metodologia adotada para elaboração dos PPAs no RN tem em comum a definição dos cenários internacional, nacional e estadual, que desde a década de 1980 é utilizada pelo governo brasileiro para traçar estratégias de planejamento, considerando o papel desempenhado pelos atores, as tendências e descontinuidades dos processos sociais, políticos e econômicos em curso (Marques, 1988; Toni, 2006). Além disso, o acompanhamento de sua execução ocorre por meio do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAF), que permite muito mais o monitoramento da execução orçamentária dos programas e projetos definidos no âmbito do PPA do que a realização eficiente e eficaz das ações implementadas.
22O segundo PPA norte-rio-grandense compreendeu ao período 2008-2011. Nele, se observa a preocupação com a definição de conceitos que não se havia discutido no documento anterior, como território e planejamento, em conformidade com a base conceitual utilizada na Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Com a finalidade de orientar ações visando o futuro do território norte-rio-grandense, esse PPA, ao que foi possível observar por meio de sua leitura, indicava para cada região um conjunto de proposições cujo interesse era torná-las mais dinâmicas e menos desigual(PPA-RN 2008-2011).
23Em se tratando do PPA-RN 2012-2015, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) formulou críticas importantes ao seu respeito, as quais foram publicadas no Relatório de Pesquisa “Planejamento e Gestão Governamental na Esfera Estadual: uma análise comparativa dos processos, conteúdos e sistema de acompanhamento dos PPAs – Rio Grande do Norte”. Dentre as principais conclusões do IPEA, destaca-se o fato de que os Planos Regionais de Desenvolvimento Sustentável produzidos a partir de 1994 pelo Governo do RN para as regiões do Seridó; Litoral Norte; Agreste, Potengi, Trairi; Alto Oeste; Médio Oeste; Região Metropolitana de Natal; Mossoroense; Vale do Açu, foram utilizados de maneira “meramente informativa”. Concluiu-se ainda que, embora o Plano de Governo tenha sido considerado na formulação desse PPA, de maneira geral, ele não se adequava à realidade administrativa do Estado. Além disso, observou-se um número reduzido de unidades de planejamento setoriais (2 secretarias); a não participação do Legislativo Estadual e a limitada participação da sociedade na elaboração do Plano. Destaca-se ainda, a não utilização da metodologia do Governo Federal.
24Uma leitura atenta dos planos, estudos e diagnósticos elaborados ao longo dos últimos 50 anos para o território norte-rio-grandense, permite considerar as seguintes dificuldades na operacionalização do planejamento praticado, e, por conseguinte, no PPA-RN 2012-2015: falta de clareza quanto à definição das estratégias para o enfrentamento dos problemas estruturantes do RN; grande número de programas e projetos, dificultando a sua realização no horizonte temporal estabelecido nos Planos; dificuldades no diálogo interinstitucional (sobreposição de ações); descompasso entre planejamento e a sua execução orçamentária; dificuldade para monitorar, avaliar e medir a relação entre o que se planeja e sua execução.
25O PPA-RN 2016-2019 sofreu importantes mudanças em sua metodologia. De acordo com o novo roteiro metodológico divulgado pelo Governo Federal para o período de 2016-2019, observa-se um esforço para tornar o Plano mais estratégico, uma vez que define de forma clara as particularidades inerentes ao Plano e ao Orçamento, reforçando sua inter-relação.
26A nova metodologia alterou ainda os recortes regionais anteriormente usados, pois adotou a regionalização produzida pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), a mesma utilizada no Programa RN Sustentável, que dividiu o território norte-rio-grandense em dez regiões (ver mapa 2), quais sejam: 1) Terras Potiguaras; 2) Agreste Litoral Sul; 3) Mato Grande; 4) Potengi; 5) Trairí; 6) Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte; 7) Seridó; 8) Açu/Mossoró; 9) Sertão do Apodi, e por fim 10) Alto Oeste. Em relação à regionalização de 1975, são observadas algumas mudanças em torno do desenho da regionalização e agrupamento dos municípios. A região do Litoral Oriental, por exemplo, foi dividida em Terras Potiguaras, Litoral Sul e Mato Grande. Parte das regiões Mossoroense e Desenvolvimento do Vale do Açu, fundiu-se em Açu Mossoró. Todavia, as regiões do Seridó e do Alto Oeste permaneceram como antes.
27Mapa 2 – Regionalização do MDA incorporada ao PPA 2016-2019
28Fonte: Plano Plurianual 2016-2019 – Secretaria de Planejamento e Finanças do RN
29A adoção dessa nova regionalização liga-se a uma ação estratégica do Estado cujo interesse final é obter maior êxito na aprovação de projetos futuros junto a União, uma vez que está em consonância com orientações de planejamento e políticas públicas no âmbito federal. Todavia, a regionalização proposta pelo MDA não é necessariamente a mais adequada para que sejam implementadas ações com vistas a transformar o contexto de desigualdade ao qual o RN está submetido. A opção por essa regionalização, tem relação direta com a execução do “RN Sustentável”, que já a utiliza para definir projetos e ações por ele financiados. Ressalte-se que, mesmo sendo apenas um dos eixos estratégicos do PPA-RN 2016-2019, ele detém o maior volume de recursos provenientes do Banco Mundial gerido pela SEPLAN, sendo, atualmente o programa de maior relevância no âmbito do Governo do Estado, com um orçamento previsto de 360 milhões de dólares.
30Mesmo com todas as mudanças ocorridas no seu processo de elaboração, as quais podem ser consideradas como significativos e importantes avanços, são identificadas limitações, uma vez que não se observa a compatibilidade entre os principais problemas enfrentados no estado e a sua resolução através da definição de políticas públicas mais coerentes com a problemática estadual. Nesse sentido, questiona-se: qual a regionalização desejável para se planejar o território norte-rio-grandense para as futuras gerações?
Elementos para uma Nova Regionalização para as Ações de Planejamento Regional no Rio Grande do Norte
31O modo como as ações de planejamento implementadas pelo Governo do Estado do RN têm sido conduzidas ao longo dos últimos anos mostra que os planos e regionalizações adotados continuam a direcionar a ação planejada para basicamente os mesmos problemas e subespaços. E, embora, seja possível notar certo esforço em considerar o território como uma categoria de análise importante, em termos práticos, a dimensão territorial não tem sido incorporada no planejamento. Nesse sentido, as regionalizações até então utilizadas para se planejar o RN contribuem mais para mascarar os problemas e dificuldades relacionadas ao uso do território do que para combatê-los.
32Defende-se nesse artigo que, uma regionalização para fins de planejamento que permita a tomada de decisões com maior êxito deve estar amparada no conhecimento e uso do território, cuja base conceitual deriva de Santos (2007), Souza (2003) e Ribeiro (2003). Como síntese dessa base conceitual, compreende-se o território em conformidade com Ribeiro (2003, p. 37), como “[...] uma configuração espessa de mediações (materialidade e imaterialidades) que concretiza o agir político. O território usado e praticado”.
33Admite-se, portanto, sua relevância teórica e prática, pois é a expressão dos seus distintos usos (agricultura, saúde, educação, comércio, indústria, política, por exemplo) pela sociedade. O território é, portanto, uma porção do espaço apropriado, delimitado e usado conflituosamente pela sociedade (Estado, instituições, empresas, pessoas), o qual possui uma carga processual (Santos 2007; Souza, 2003; Ribeiro, 2003).
34Nesse sentido, a construção de uma estratégia de Planejamento Territorial passa, dentre outras coisas, pela definição de três pilares: 1) necessidade de se estabelecer um projeto de futuro para o RN, ou seja, uma Política de Estado (planejamento em longo prazo); 2) definição de políticas e ações de planejamento em curto e médio prazo; 3) adoção de uma regionalização que ajude a reconhecer as diferenças e desigualdades em cada porção do território.
35A título de contribuição, o artigo centra a sua atenção no terceiro pilar, a saber: uma regionalização a partir dos usos do território. A metodologia utilizada na construção dessa proposta, utiliza como exemplo, o IDHM do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), cujo sítio institucional o define a partir da incorporação dos seguintes componentes: IDHM Longevidade, IDHM Educação e IDHM Renda. Pode-se dizer que é um dado sintético e relativamente simples quanto à complexidade que permeia o uso do território, mas significativo no tocante a sua importância para demonstrar a condição de desigualdade socioespacial ao qual o RN está submetido. Sabe-se, no entanto, que o uso de outros dados e combinações poderiam resultar em regionalizações de igual modo interessante.
36No que concerne a metodologia adotada para a proposta de regionalização que será discutida, além da adoção do conceito de território anteriormente apresentado, parte-se da compreensão de que embora os planos elaborados pelo governo federal e estadual sejam regionalizados, formulados para o contexto regional, a exemplo do PPA Nordeste (Governo Federal), Plano de Desenvolvimento Sustentável do Seridó (Governo do Estado do RN), apenas a execução orçamentária é territorializada. A construção de equipamentos de uso coletivo ou de serviços prestados à população, por exemplo, realizam-se numa porção do território nacional específica (estado, município, por exemplo), ou seja, ocorre uma territorialização da execução orçamentária ao aplicar o dinheiro público em um determinado subespaço do território nacional. Para que a ação planejada torne-se de fato territorial e não apenas territorializada, faz-se necessário considerar as particularidades inerentes aos territórios de sua implementação (diferentes processos de formação territorial, processos naturais distintos, sociedade, economia, cultura não homogêneas).
37Apresenta-se a seguir, a título de experimentação, alguns passos que podem auxiliar no planejamento dos territórios, a partir de uma regionalização pautada no uso do território. A ideia é regionalizar o estado a partir de dados que expressam problemas ou situações que acometem o uso do território norte-rio-grande e exerce influência direta na sua dinâmica. Desse modo, ao espacializar os dados através da produção de mapas temáticos, é possível identificar os subespaços que apresentam a maior densidade de problemas ou escassez de infraestrutura. É importante ressaltar que as análises, reflexões e conclusões obtidas por meio da regionalização proposta a seguir, restringem-se à variável IDHM. O uso de outras variáveis pode indicar contornos regionais distintos para fins de uma ação planejada no RN.
38Passo 1 – Seleção de Dados: diz respeito a definição das variáveis que irão compor o banco de dados que subsidiará a leitura das condições territoriais. É interessante que o banco de dados tenha informações que permitam um refinamento maior das realidades locais. Seu detalhamento pode permitir direcionar ações capazes de mudar uma realidade posta, caso sejam devidamente implementadas.
39Passo 2 – Organização do Banco de Dados: pode ser feita a partir de informações obtidas nas pesquisas realizadas periodicamente pelo IBGE ou através de outras fontes, como PNUD. Além disso, podem ser organizados bancos tendo como referência outros estados, municípios ou até mesmo para o território nacional. Esse agrupamento de dados permite comparações entre os índices alcançados por outros estados ou para ter como referência a média nacional. As pesquisas realizadas pelo IBGE e pelo PNUD utilizam níveis e escalas de abrangência diversos, sendo necessário considerar essa informação no momento de organização dos dados, os quais são extraídos das mais variadas fontes pesquisadas podendo ser organizados em planilhas em formato excel, onde cada coluna apresenta uma variável possível de ser representada espacialmente para cada um dos 167 municípios do RN.
40Passo 3 – Produção Cartográfica: o banco de dados organizado será utilizado para a elaboração de mapas temáticos. Existem vários softwares disponíveis no mercado, mas o uso de softwares livres como PhilCarto, tem se mostrado uma excelente alternativa para o tratamento espacial de informações, além de não onerar os custos para a realização de estudos dessa natureza. No mapa 3, é possível observar a expressão espacial dos dados selecionados.
Mapa 3 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal do RN por município, 2010
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano - PNUD, 2010.
41No mapa, observa-se a espacialização do IDHM agrupando municípios com índices baixo, médio e alto, utilizando-se uma gradação de cores que vai do mais escuro (baixo IDHM) ao mais claro (alto IDHM). Nele, apresentam-se cidades como Natal, Parnamirim, Mossoró e Caicó, que se dstacam pela existência de duas características: 1) são subespaços do território com IDHM satisfatório; 2) desempenham poder de comando na hierarquia urbana no Rio Grande do Norte.
42Por meio da metodologia utilizada, foram identificadas três grandes regiões (ver mapa 4), onde o conjunto de municípios apresenta o IDHM mais baixo, as quais denominou-se Regiões de Ação Prioritária (RAPs). É importante ressaltar que a região situada mais a oeste do estado (tromba do elefante), embora seja a mais homogênea no que se refere à espacialização do IDHM, tem como característica principal a formação de pequenos subespaços descontínuos a um contorno regional maior, onde o IDHM é mais baixo, assemelhando-se a um “arquipélago”. Os municípios que apresentam IDHM médio compõem as Regiões de Ação Necessária (RANs).
Mapa 4 – Espacialização Regionalizada do IDHM no RN
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano - PNUD, 2010. - Elaboração dos autores
43A partir da elaboração e do estudo das informações cartografadas é possível ter uma visão abrangente da realidade, permitindo reflexões a cerca dos dados analisados e sua utilidade para políticas públicas de natureza diversa às regiões.
44Passo 4 – Definição das Regiões de Ação Prioritária e das Regiões de Ação Necessária: as Regiões de Ação Prioritária (RAPs), são subespaços do território estadual que demandam uma maior atenção do poder público, e diante da urgência em resolver o problema ou situação, essa ação se caracterizaria como prioritária. A metodologia que foi utilizada para essa regionalização também serviu para identificar subespaços que denominou-se Regiões de Ação Necessária (RANs), onde os problemas ou situações identificadas não demandam do Estado uma ação mais imediata. De maneira sintética, pode-se dizer que as Regiões de Ação Prioritária e as Regiões de Ação Necessária, são a expressão regionalizada dos subespaços de escassez e abundância no Rio Grande do Norte.
45A definição das RAPs e RANs, correspondem ao delineamento de porções do subespaço estadual ou municipal (vai depender do nível de detalhamento e agregação dos dados), que expressam a necessidade de se definir ações de caráter emergencial, pois são mais densamente problemáticas (Regiões de Ação Prioritária); e aquelas, que não devem ser descuidadas, uma vez serem menos densamente problemáticas. Essas (Regiões de Ação Necessária), podem ser objeto de ações a curto e médio prazo. O resultado é uma regionalização a partir de problemas territorialmente identificados, os quais auxiliam na definição das metas e iniciativas, visando tornar o planejamento mais eficiente e eficaz. O mapa 5 expressa a regionalização proposta para fins de planejamento no RN com base na definição das RAPs e RANs.
Mapa 5 – Regionalização Proposta para Ação do Estado
Fonte: Elaboração dos autores
46Note-se que a regionalização proposta não coincide com aquelas utilizadas pelo governo estadual para formulação do PPA. Não significa que as regionalizações vigentes devam ser descartadas, especialmente, se considerar que elas têm sido utilizadas por distintas instituições públicas do governo estadual e federal para mobilizar atores e agentes ligados à definição e implementação de políticas públicas. Cabe ao poder público estabelecer ações de acordo com a necessidade de cada lugar, visto que as demandas e realidades não são homogêneas. Há, nesse sentido, uma complementariedade entre as duas regionalizações: a proposta (RAPs e RANs) e a vigente (utilizada no PPA-RN 2016-2019), pois ambas devem considerar as particularidades inerentes aos lugares.
47Só após conhecer a realidade representada que se evidencia pela manipulação dos dados, os órgãos devem ouvir a sociedade.
48Passo 5 – Participação Social: consiste em ouvir as demandas da população circunscrita em um determinado território, buscando reunir informações a respeito dos principais problemas e ações prioritárias. Trata-se de um passo importante, visto que ela vivencia os problemas e conhece a realidade local.
49Vale ressaltar que nem sempre os seus anseios coincidem com a definição de prioridades para as regiões mais densamente problemáticas identificadas nos mapas. Muitas vezes, a população está mais preocupada com problemas específicos do seu município, bairro ou rua, dando menos importância ao contexto regional. Além disso, no RN, a realização dos eventos voltados a participação social obedece à regionalização do MDA, o qual foi utilizado na formulação do PPA 2016-2019.
50Depois de executados os cinco passos apresentados, passa-se, para fins de planejamento, à elaboração das propostas setoriais, uma vez que se obterá um material para definir as metas e iniciativas relacionadas aos objetivos previamente estabelecidos. De posse do material produzido, as setoriais terão condições de definir programas e ações direcionadas a solucionar ou dirimir os problemas identificados, sendo possível definir programas, objetivos, indicadores, metas e iniciativas e acompanhar a sua execução. Com base na regionalização proposta nesse artigo, é possível definir a abrangência das prioridades, assegurando a destinação de ações de caráter necessário ou prioritário a partir de problemas ou fenômenos previamente especializados com recurso da cartografia digital.
Considerações finais
51A definição de regionalizações como ferramenta para a ação planejada do Estado depende do conhecimento das regionalizações como fato produzidas no território norte-rio-grandense desde os anos de 1960. Enquanto fato, as regionalizações analisadas nesse artigo mostraram que o foco da ação do Estado continua, em sua maioria, concentrada nas cidades polos de cada região, demonstrando que as conclusões e indicações contidas nos estudos Regiões Polarizadas do Rio Grande do Norte (1968), e Diagnóstico Estrutural do Estado – Rio Grande do Norte (1975), continuam a exercer influência no planejamento que atualmente se pratica no território norte-rio-grandense. Nesse sentido, pode-se afirmar que o planejamento praticado não decorre de estudos pautados na necessidade dos lugares.
52Apesar da obrigatoriedade do PPA nas diferentes esferas do governo, a elaboração do plano está sendo feita com grande dificuldade, especialmente, nos municípios onde o orçamento é limitado e o número de técnicos com formação adequada para manejar as ferramentas de planejamento e gestão é pequeno. Em geral, as prefeituras recorrem à contratação de pequenas consultorias, enquanto seu corpo técnico resta cada vez mais defasado (Barbosa, 2015).
53No tocante ao planejamento setorial, praticado pelas secretarias de estado (educação, saúde, etc), vê-se que, cada uma delas possui informações importantes para subsidiar suas ações, mas não se observa aquilo que Ferrão (2011) define como uma “cultura de planejamento”. E como não há um sistema que organize as informações contidas nessas secretarias, nem técnicos suficientes para lidar com o volume de trabalho que diz respeito ao levantamento e organização das informações, perpetua-se a improvisação, que, na maioria das vezes culmina num planejamento de caráter emergencial e indicativo.
54O planejamento estadual precisa voltar-se não apenas aos centros de gestão do território como aponta Paz (2013), uma vez que para tornar o uso do território menos desigual, é fundamental que as ações de planejamento se voltem às regiões de maior escassez.
55Enquanto ferramenta, sua formulação deve se ancorar na regionalização como fato e em critérios e variáveis condizentes com a realidade dos lugares, que concorrem para a criação de um arranjo espacial específico. Não se deve, portanto, negligenciar a particularidade dos lugares e os distintos usos do território.
56A metodologia empregada nesse artigo resultou numa proposta de regionalização que rompe com os contornos e desenhos até então utilizados no RN. Essa regionalização distingue os subespaços do território que necessitam de uma ação urgente para resolver problemas que decorrem do baixo IDHM: Regiões de Ação Prioritária (RAPs); daqueles onde há demanda de atenção e definição de políticas públicas, mas não em caráter de urgência ou prioritário, que são as Regiões de Ação Necessária (RANs). Ratifica-se, portanto, a validade da metodologia utilizada para a definição de regionalizações com vistas à ação planejada. Destaque-se que a sua implementação é uma decisão Política, a qual deveria estar pautada no rompimento com interesses oligárquicos e partidários, e cujo objetivo, seja combater as desigualdades socioespaciais do território norte-rio-grandense.