Quais os fatores que impulsionou o crescimento e o desenvolvimento da indústria nos países latinos americanos?

Transformações da Economia Global. A abertura da China, Índia e dos países da ex-União Soviética ao comércio e ao investimento direto estrangeiro a partir do final dos anos 1970 e, sobretudo, na década de 1980 desencadeou importantes transformações produtivas na economia mundial. Com dimensão continental, grande população, recursos naturais abundantes, engenheiros, cientistas e mão-de-obra qualificada, com capacidade de absorver e desenvolver novas tecnologias, esses países se converteram em atores influentes, capazes de perturbar o equilíbrio tradicional entre as economias avançadas e suas empresas transnacionais.

Em um primeiro momento, as empresas transnacionais passaram a deslocar para essas regiões parte de suas produções, com o propósito de aproveitar o custo mais baixo da mão-de-obra. Posteriormente, transferiram funções mais complexas associadas à logística, comercialização e atividades de pesquisa e desenvolvimento. Igualmente, as empresas adotaram estratégias para penetrar nos mercados locais desses países, atraídas pelo potencial de expansão do consumo doméstico, em razão da elevação da renda dos trabalhadores.

A consolidação da Ásia como o terceiro pólo dinâmico do capitalismo contemporâneo, processo associado à reorganização produtiva em cadeias globais de valor, resultou na crescente diferenciação dos países dessa região em relação ao resto do mundo em desenvolvimento. Em reflexo da crescente integração produtiva dos países asiáticos, o comércio inter-regional na Ásia em 2006 superou em termos relativos o comércio inter-regional da região do Nafta (54,5% contra 44,3%) e está próximo da União Européia (65,8%). Todavia, segundo a Cepal, em termos da intensidade do comércio, indicador que considera o tamanho do mercado de cada região, em 2006, a intensidade na Ásia (2,3) foi bem superior a intensidade na União Européia (1,7).

Os países da Ásia ampliaram sua participação na produção mundial e também nas mudanças tecnológicas. Em conjunto, os países do Nafta, União Européia e Ásia respondem por mais de 90% dos gastos com pesquisa e desenvolvimento. Mas, a participação da Ásia nos gastos mundiais com P&D subiu de 23,2% no período 1990-95 para 26,3% no período 2000-2003, enquanto a participação da União Européia registrou decréscimo, caindo de 30,9% para 28,1% em igual período, em razão do forte avanço da China, que elevou a 5% sua participação entre os dois períodos. Em contraste, a participação da América Latina permaneceu inalterada em inexpressivos 2,6%.

A incorporação dos trabalhadores do mundo em desenvolvimento, sobretudo, da região da Ásia, na força de trabalho global, de um lado, contribuiu para reduzir os preços das importações dos bens manufaturados nas economias avançadas, responsável por 80% da demanda global e, de outro lado, permitiu que as cadeias globais de valor operassem de forma mais eficiente. De acordo com a Cepal, as estimativas indicam que a força de trabalho global foi multiplicada por quatro entre 1980 e 2005, sendo que metade desse incremento originou-se nos países asiáticos, com destaque para China e Índia, e na Europa Oriental.

Na medida em que cada trabalhador é também um consumidor, a forte expansão das economias locais provocou uma massificação progressiva dos bens de consumo nos países em desenvolvimento, sem precedentes históricos. A redução da pobreza de vastos setores da população mundial aumentou a demanda e, por conseqüência, o comércio de produtos do complexo agro-alimentar e de outros produtos primários. Esse crescimento da demanda foi particularmente expressivo no caso da China, onde o poder aquisitivo dos consumidores urbanos não pára de aumentar. As projeções indicam um incremento anual de 8,5% do consumo urbano chinês até 2025.

Os elevados níveis de renda no mundo desenvolvido e a crescente concentração pessoal de renda, tanto nos países desenvolvidos como em desenvolvimento, bem como uma maior diversificação de interesses e de estilo de vida e consumo resultaram na diversificação e estratificação da estrutura de consumo. Desse movimento resultou a irrupção de demandas massivas de elevado volume, porém de baixo valor, assim como o surgimento de nichos de bens de consumo e serviços diferenciados, únicos ou personalizados, com preços elevados.

O estudo destaca que, no período 1985-2006, enquanto o produto mundial cresceu 3,1% ao ano em termos reais, o comércio internacional de mercadorias se expandiu à taxa anual de 9,8%, sob a liderança dos bens de maior conteúdo tecnológico, que registraram variação anual de 12,4%. Os produtos primários e os produtos baseados em recursos naturais, exceto petróleo, cresceram 8,5% em termos anualizados no mesmo período.

Para os países em desenvolvimento que de alguma maneira ficaram de fora do jogo da crescente integração produtiva e da geração de inovação as conseqüências são evidentes. Ademais, esses países são penalizados pelas barreiras tarifárias e outros mecanismos de proteção adotados nos pólos que prejudicam suas exportações de bens mais elaborados e pelas notáveis diferenças em relação ao acesso e custo financeiro dentro e fora dos pólos dinâmicos.

Em contraste com os avanços das economias asiáticas, a América Latina apresentou baixo dinamismo produtivo ao longo das décadas de 1980 e 1990. Mesmo no período recente, embora a região esteja completando um ciclo expansivo de seis anos de duração, o qual se tornará o período de maior e mais prolongada expansão desde 1980 e segundo desde 1950 com taxas de incremento similares, a América Latina cresceu menos que outras economias em desenvolvimento.

Diferentemente dos anos 90, os Estados Unidos deixou de ser o propulsor exclusivo da economia mundial, que, atualmente, conta com outros pólos de crescimento. A Ásia registra grande dinamismo, não só em razão da notável expansão da China e da Índia, como de outros países da região. Na Europa, a adesão dos países do Báltico e da Europa Oriental à União Européia traz consigo a perspectiva de maior dinamismo da atividade econômica. Nesse cenário, embora a continuidade do atual ciclo de expansão da economia mundial possa ser ameaçada pela forte desaceleração da economia norte-americana ao longo de 2008, tudo indica que a Ásia em desenvolvimento continuará se expandindo, o que significa a manutenção em patamar elevado da demanda por recursos naturais, o que favorece a América Latina.

Crescimento Econômico e Evolução Produtiva na América Latina. No período 1991-2003, América Latina cresceu a uma taxa média anual de apenas 2,7%, cerca da metade da taxa anual média do período 1950-1980. Na década de 1990, o desempenho econômico da região foi claramente inferior ao das demais regiões do mundo em desenvolvimento, notadamente do sudoeste da Ásia, cuja expansão anual média atingiu 6,0% no mesmo período. Recentemente, a partir de 2004, graças ao contexto internacional favorável, caracterizado por crescimento sustentado e alta liquidez financeira, a atividade econômica na América Latina ganhou impulso. Além de considerável melhora nos termos de troca, a região se beneficiou do forte aumento nas remessas dos trabalhadores que emigraram para regiões mais desenvolvidas.

Na avaliação da Cepal, o menor dinamismo econômico da América Latina vis-à-vis as demais regiões em desenvolvimento, tanto ao longo das décadas de 1980 e 1990 como na presente década, resultou do efeito combinado de impactos de choques reais e financeiros com fatores estruturais internos, como o baixo dinamismo dos investimentos.

Ao longo dos anos 90, os países da América Latina introduziram um conjunto de reformas estruturais, que, embora tenham resolvido alguns problemas graves, não resultaram em crescimento forte e sustentado. Ademais, em alguns casos, as reformas introduzidas aprofundaram algumas deficiências estruturais e criaram novas dificuldades. Esperava-se que, mediante menores desequilíbrios fiscais, inflação baixa e sob controle, maior atuação do setor privado e intervenção estatal mínimo, as reformas resultassem em taxas de crescimento mais altas e mais estáveis, acompanhadas de menores taxas de desemprego e salários reais mais elevados, refletindo aumento da produtividade. Na maioria dos casos, essas expectativas não se confirmaram e as taxas de incremento do produto foram mais baixas que as verificadas nas décadas precedentes, à exceção da década de 1980.

Crescimento baixo e volátil. Nas décadas de 1980 e 1990, América Latina se caracterizou não só pelo baixo crescimento, mas também por uma elevada volatilidade, explicada pelos fatores externos, sobretudo, pelos impactos das freqüentes turbulências financeiras. Para a maior vulnerabilidade da região às choques financeiros contribuiu a maior importância dos mercados financeiros em contexto de abertura da conta capital na região.

O relatório ressalta igualmente, o caráter altamente pró-cíclico do financiamento externo, que foi um importante fator de amplificação dos desequilíbrios internos nos anos 1980 e 1990. Durante os períodos de abundância de liquidez internacional, a América Latina atraia expressivos fluxos de recursos externos, que alimentava a expansão do gasto e apreciação das moedas domésticas. Nos momentos de reversões das condições internacionais de liquidez, em conseqüência de fenômenos de contágio associados às relações de interdependência comercial e financeira, não só o acesso aos mercados financeiros internacionais era interrompido, como a América Latina enfrentou fugas de capital, que contribuíram para aprofundar a contração do gasto doméstico e exacerbar a retração econômica.

O desempenho econômico da América Latina também sofreu influência da volatilidade da taxa real de câmbio, que se refletiu em fracos incentivos à produção de bens comercializáveis e às exportações. Ao longo dos últimos vinte e cinco anos, a região vivenciou inúmeros episódios de sobrevalorização real do câmbio em razão dos fortes influxos de capitais e das políticas antiinflacionárias que utilizaram o câmbio nominal como medida de contenção do aumento dos preços. Esses fatores provocaram defasagens cambiais importantes, seguidas de maxidesvalorização. Nesse contexto, de acordo com a Cepal, uma das maiores fragilidades da política macroeconômica da região tem sido sua incapacidade por desejo próprio ou por imposição de organismos financeiros internacionais de aplicar políticas anticíclicas, que restrinjam a sobrevalorização do câmbio e o excessivo endividamento privado na fase ascendente do ciclo.

  Baixo dinamismo do investimento. Nas décadas de 1980 e 1990, o baixo crescimento do produto e sua alta volatilidade tiveram um efeito negativo sobre o investimento privado na América Latina, na medida em que contribuíram para uma elevada subutilização da capacidade instalada. Ao mesmo tempo, o intento de redução do déficit público a partir da crise da dívida de 1982 foi executado à custa de cortes nos investimentos públicos em infra-estrutura. Ainda que a obtenção de superávits primários nos anos 1990 tenha permitido certa recuperação dos investimentos do setor público, esses permaneceram em níveis ainda baixos, em razão da estratégia generalizada de reduzir a presença do Estado na economia, substituindo os investimentos públicos por investimentos privados mediante concessão.

A formação bruta de capital fixo na América Latina, que havia se estabilizado no patamar de 25% do PIB na segunda metade da década de 1970, registrou recuo contínuo por um período de dez anos a partir de 1981. De 1991 em diante, os investimentos voltaram a apresentar ligeiro incremento, com a melhoria das condições internacionais de liquidez. Porém, com a crise da Ásia em 1997, a taxa de investimento voltou a cair ao nível do início da década. No período recente, em particular, a partir de 2004, na maioria dos países latino-americanos, o investimento se tornou o componente mais dinâmico da demanda agregada. A formação bruta de capital fixo voltou a crescer, atingindo em 2007 o seu nível mais elevado nos últimos vinte e sete anos. Todavia, o relatório ressalta que o nível do investimento na América Latina ainda é insuficiente para garantir uma expansão anual do PIB da região superior a 5%.

Peso da restrição externa. Até 2003, o crescimento econômico da América Latina sofria com a limitação da restrição externa, expressa na relação inversa entre saldo de transações correntes do balanço de pagamento e a taxa de crescimento do PIB. Ou seja, as taxas positivas do PIB ao longo de décadas estavam associadas com déficits em transações correntes. A restrição externa ao crescimento era superada somente no curto prazo mediante o endividamento externo. Os episódios de endividamento externo terminavam em crise do balanço de pagamento e conseqüente ajuste da atividade econômica interna, como na década de 1980 e após a eclosão da crise da Ásia em 1997. Recentemente, com a recuperação nos termos de troca associada à forte demanda dos países em desenvolvimento da Ásia e da expansão da economia mundial, a América Latina tem registrado incremento do PIB conjuntamente com superávits em transações correntes. Além do crescente aumento no volume físico das exportações superar a elevação das importações, a região tem se beneficiado do crescimento das transferências dos trabalhadores no exterior.

Esses desenvolvimentos recentes não significam, no entanto, que a América Latina tenha superado em definitivo o peso da restrição externa sobre o crescimento. A despeito de todos os progressos nos aspectos macroeconômicos, no emprego e nos indicadores de solvência externa na maioria dos países latino-americanos, a região permanece vulnerável ao vai-e-vem das economias avançadas. Porém, como os fatores estruturais que explicam a melhora dos termos de troca e o aumento na remessa dos trabalhadores no estrangeiro se manterão no médio prazo, mesmo com as turbulências nos mercados internacionais e a conformação de uma conjuntura externa mesmo favorável, a região deve avançar no enfrentamento dos desafios da transformação produtiva e do desenvolvimento exportador com vistas a ampliar o seu potencial de crescimento.

Desindustrialização prematura. Ao longo das últimas décadas, a estrutura produtiva na América Latina se alterou de forma significativa. Porém, ao contrário do observado em países em desenvolvimento com altas taxas de crescimento, a região apresenta uma redução aparentemente prematura na participação do setor manufatureiro no valor agregado total. Embora não exista uma seqüência fixa para as fases sucessivas do crescimento econômico, as evidências empíricas mostram que apenas quando se alcança o nível de progresso tecnológico elevado é que as atividades terciárias ganham importância progressiva. Na maioria dos países latino-americanos se verifica a perda de importância relativa da indústria. Essa redução é particularmente acentuada nos países do Cone Sul e, sobretudo, no Brasil.

O relatório aponta alguns fatores por trás desse fenômeno de desindustrialização precoce da América Latina:

• Em primeiro lugar, a abrupta liberalização comercial realizada após a crise da dívida, muitas vezes no contexto de forte apreciação cambial, deu origem a uma marcada diminuição da importância relativa dos setores manufatureiros. Nesse contexto, foi se configurando uma especialização produtiva dos países latino-americanos em atividades baseadas na exploração de recursos naturais.
• Em segundo lugar, a realocação em escala global de atividades com uso intensivo de mão-de-obra (offshoring) resultou no menor crescimento do setor manufatureiro na região, como também nas economias desenvolvidas. Isso se manifestou na menor integração dos países latino-americanos nas cadeias globais de valor, à exceção de alguns países da América Central e do México.
• Em terceiro lugar, a difusão de práticas de terceirização (outsourcing) também contribuiu para redução da participação do setor manufatureiro no valor agregado total, dado que algumas das atividades anteriormente incorporadas nos processos produtivos da indústria de transformação passaram a ser realizadas por terceiros. A terceirização foi muito importante nas atividades de logística – armazenagem, transporte e comunicação – e atividades não diretamente relacionadas com a produção, como limpeza, administração contábil e financeira, segurança e comercialização.

Na avaliação dos pesquisadores da Cepal, a desindustrialização na América Latina ocorreu antes que o setor industrial tivesse esgotado o seu potencial de aumento de produtividade. A menor participação relativa da indústria (redução absoluta em certos casos, notadamente no Cone Sul) resultou na menor absorção de mão-de-obra, contribuindo para a ampliação do emprego nos setores de serviços, em muitos casos com baixa produtividade. Essa alteração na estrutura produtiva deu origem a marcadas diferenças de produtividades entre setores urbanos e dentre de alguns setores, como comércio e indústria de transformação.

Outro aspecto problemático da reestruturação produtiva latino-americana, sobretudo por suas conseqüências para o crescimento futuro refere-se ao fato de que a redução da importância relativa do setor industrial foi acompanhada por mudanças negativas em sua qualidade, como a diminuição das atividades orientadas ao conhecimento. A participação dos setores com uso intensivo de engenharia, que na América Latina era inferior à média mundial, declinou entre 1970-73 e a década atual, à exceção do México. Essa redução foi ainda mais pronunciada nos países do Cone Sul.

A queda na participação dos setores intensivos em engenharia pode não ser, contudo, explicada pelo aumento da importância das atividades baseadas em recursos naturais. Países como Austrália, Canadá, Nova Zelândia, Noruega, que têm economias orientadas à exploração de recursos naturais, exibem participação dos setores intensivos em engenharia muito superior ao dos seus congêneres latino-americanos. Enquanto esses países desenvolvidos utilizaram suas receitas provenientes dos recursos naturais para diversificar e integrar suas estruturas produtivas, fortalecendo os setores intensivos em engenharia, nos países latino-americanos não houve, historicamente, um esforço semelhante, o que resultou em piores indicadores de desempenho em termos de crescimento, mudança estrutural e inovação tecnológica.

Características do Crescimento Recente. Desde 2003, a América Latina atravessa um período prolongado de expansão econômica, com taxa média de crescimento do produto por habitante superior a 3% ao ano. De acordo com a Cepal, essa fase atual de crescimento não só apresenta taxas mais altas e estáveis por período relativamente extenso – inferior apenas ao observado na década de 1950 – como denota um manejo macroeconômico responsável. Vários razões explicariam esse crescimento de maior qualidade:

• Superávit sustentado em transações correntes desde 2003;
• Predomínio de uma política fiscal de superávit primário, que promoveu uma substancial redução da dívida pública como porcentagem do PIB;
• Diminuição persistente da vulnerabilidade externa como resultado da redução da dívida externa e do aumento das reservas internacionais;
• Manutenção da estabilidade geral dos preços e opção dos governos por regime flexível de câmbio, ainda que isso coloque o dilema entre a margem da independência monetária que é possível sacrificar e a apreciação cambial que é necessária tolerar;
• Aumento do emprego e redução das taxas de desemprego;
• Elevação da poupança doméstica, que permite financiar níveis crescentes de investimento, com a formação bruta de capital atingindo em 2007 o recorde dos últimos vinte e cinco anos;
• Aumento do volume físico das exportações de bens e serviços a uma taxa anual de 7,4%, ainda que as importações estejam crescendo em um ritmo mais rápido (11%), ambas a preço de 2000.

Até o momento, contudo, o bom desempenho macroeconômico não induziu uma transformação produtiva que permita aos países da região modificar significativamente suas modalidades de inserção internacional. Embora importante, a prudência macroeconômica por si não é suficiente, sendo preciso complementá-la com políticas ativas de promoção das exportações, de fomento e estímulo à inovação e difusão tecnológica, formação de recursos humanos qualificados nos setores-chave da especialização exportadora e de atração de investimento direto estrangeiro.

Desempenho Exportador e Crescimento. Nos últimos vinte anos, as exportações da América Latina registraram notável incremento. Porém, se de um lado, o ritmo da expansão das exportações foi muito mais intenso do que das décadas anteriores, de outro lado, o maior dinamismo exportador não resultou em um maior impulso ao crescimento da região, a exemplo da experiência dos países do Leste da Ásia.

Desde a década de 1990 e, sobretudo, a partir de 2003 com o aumento da demanda mundial por produtos básicos, a América Latina tem ganhado participação no comércio mundial. As economias mais dinâmicas foram Brasil e México, o qual se beneficiou dos efeitos do tratado de livre comércio com os Estados Unidos e Canadá; enquanto as exportações da Argentina, Chile e países andinos, excluído Venezuela, que até 1990 cresceram menos do que o comércio mundial, ganharam impulso nos últimos quinze anos. Já a Venezuela, a despeito das condições favoráveis do petróleo, não logrou recuperar participação nas exportações mundiais, assim como os países da América Central, Paraguai e Uruguai.

Competitividades das exportações. De acordo com a Cepal, o exame do comércio exterior deve ser realizado em duas etapas. Na primeira, os produtos são divididos em dois grupos: os produtos com crescimento superior à média (produtos dinâmicos) e aqueles com crescimento abaixo da média (produtos estagnados). Na segunda, as exportações de um país também são divididas em dois grupos de acordo com o ganho ou perda de participação no comércio mundial em um determinado período. Do ponto de vista do crescimento econômico, a situação ideal para um país e/ou região é aumentar a presença nos mercados de produto cuja demanda cresce acima da média mundial. A confluência de ambos os aspectos resulta na matriz de competitividade, que distingue quatro tipos de produtos:

• Estrelas nascentes são os produtos dinâmicos de crescente demanda mundial para os quais a competitividade do país lhe permitiu aumentar a participação no mercado. Esse é o melhor caso em termos do estímulo ao crescimento.
• Oportunidades perdidas são os produtos dinâmicos de crescente demanda mundial para os quais o país não possui competitividade em relação ao resto do mundo e por conseqüência perde participação no mercado.
• Estrelas minguantes são os produtos que perdem importância no mercado mundial (demanda estagnada), porém, o país possui competitividade e consegue ampliar a participação no mercado. Para um país pequeno ou mediano, a estratégia de posicionamento nesse tipo de produto pode ser rentável no curto prazo.
• Retrocesso corresponde àqueles produtos com demanda mundial estagnada e para os quais a participação do país no mercado diminui. Essa é a pior situação em termos da contribuição das exportações ao crescimento.

A aplicação dessa matriz na análise do desempenho exportador da América Latina revela que, embora a maior parte das exportações da região seja formada por produtos menos dinâmicos, ou seja, produtos que perdem participação no comércio mundial, a América Latina conseguiu ampliar, de modo considerável, a participação nas exportações de produtos mais dinâmicos na última década. Esse resultado decorreu do maior dinamismo das exportações do México e do Brasil.

No período 1985-95, 60% dos produtos exportados pela região perderam importância no comércio mundial. Essa posição pouco competitiva melhorou entre 1995 e 2004, quando o México e, em menor medida, o Brasil conseguiram aumentar as exportações de produtos dinâmicos de crescente demanda mundial em setores competitivos (estrelas nascentes). No caso do Brasil, também ocorreu aumento expressivo em produtos dinâmicos para os quais o país não é suficientemente competitivo (oportunidades perdidas), Em contraste, os demais países do Mercosul, a América Central e o Caribe registraram uma especialização menos favorável do ponto de vista da estrutura do comércio, com ampliação das exportações de produtos pouco dinâmicos em mercados estacionários (estrelas minguantes e retrocesso).

Diversificação da pauta e de mercados. A diversificação das exportações, seja em termos de produtos, seja em termos de destino, é bastante proveitosa para o crescimento econômico. Em primeiro lugar, a diversificação contribuiu para reduzir a volatilidade dos termos de troca e os riscos de flutuação em um mercado específico. Em segundo lugar, a diversificação está associada à transformação produtiva que tende a potencializar a incorporação de conhecimento. E finalmente, a diversificação pode ajudar na criação de novas vantagens comparativas, que estão se alterando rapidamente com a globalização e as mudanças tecnológicas.

A América Latina possui, na avaliação da Cepal, um grande potencial para aprofundar sua diversificação exportadora tanto em produtos como mercado ou combinação de ambos. Porém, em razão da alta dos preços das commodities a partir de 2003, a região, que havia aumentado a diversificação da sua pauta de exportação entre meados dos anos 1980 e início da presente década, voltou a se concentrar em produtos básicos. Essa tendência foi observada, sobretudo, nos países andinos e para Chile, em virtude do aumento dos preços dos metais e do petróleo. No Uruguai e no Paraguai, esse processo ocorreu com menor intensidade. Já na Argentina, Brasil e México, países que possuem estruturas produtivas mais complexas, a diversificação da pauta de exportações foi maior.

No que se refere à diversificação geográfica, a região da América Latina é a que exporta para um número maior de destinos, superando inclusive a região mais avançada (OCDE). Contudo, há diferenças marcantes entre os países latino-americanos. O México e os países da América Central e do Caribe, por exemplo, concentram suas exportações com os Estados Unidos, uma vez que sua internacionalização se caracteriza pela integração vertical em cadeias de manufaturas, em particular, as chamadas maquilas. Em contraste, os países da América do Sul, apresentam uma grande diversificação de mercados de destinos.

Conteúdo Tecnológico. Os efeitos das exportações para o crescimento dependem igualmente do conteúdo do valor agregado e da criação de encadeamento na estrutura produtiva. O conteúdo tecnológico dos bens e serviços é por sua vez um dos principais determinantes do aumento da proporção de valor. Em comparação com os produtos baseados em recursos naturais, a produção de bens com conteúdo tecnológico médio e alto requer um nível mais elevado de capital e recursos humano, envolvendo de forma mais intensa atividades de inovação.

No atual ordenamento produtivo mundial, a exportação de bens de média e alta tecnologia se dá no contexto de maior participação nas redes globais de produção, o que oferece a vantagem potencial de integração nos segmentos mais dinâmicos do comércio e de se beneficiar de economias crescentes de escala. Como os produtos com alto conteúdo tecnológico são os que têm exibido o maior dinamismo na evolução do comércio mundial, com demanda crescendo acima da taxa de variação do comércio total, a produção e exportação desse tipo de produto aumentam as possibilidades de dinamizar a estrutura produtiva interna.

No que se refere à incorporação de tecnologia às exportações, a América Latina apresenta um desempenho bastante heterogêneo ao longo das duas últimas décadas. De um lado, o México e, em menor medida, os países centro-americanos conseguiram, mediante regimes especiais de importação e produção para exportações, elevar a proporção de produtos manufaturados de média e alta tecnologia. De outro lado, nos países do Caribe e da América do Sul, à exceção do Brasil e Argentina, houve estagnação no conteúdo tecnológico das exportações, devido o aumento da importância dos produtos básicos na pauta de exportação. Brasil e Argentina se encontram em posição intermediária, pois conseguiram ampliar as exportações de média tecnologia.

Em seu conjunto, as exportações da América Latina entre os anos 1980 e a década atual se concentraram em recursos naturais e na produção de manufaturas baseadas em recursos naturais, que, além de baixo conteúdo tecnológico, foram, até 2003, as menos dinâmicas do comércio mundial. À exceção do México, esses produtos representavam mais de 50% da pauta de exportação dos países da região no período considerado. México, Brasil e Argentina tiveram sucesso em diversificar sua pauta de exportação, incluindo produtos de média e alta tecnologia, que ganharam maior importância no período recente. Mas, ao contrário do que se verificou nos países asiáticos, esses países não conseguiram atingir altas taxas de crescimento.

Na avaliação da Cepal, isso indicaria que essas atividades não se vincularam suficientemente com a economia doméstica, pois dada a configuração atual da produção em cadeias globais de valor, o país que exporta um produto de alto conteúdo tecnológico pode ser simplesmente um elo final dessa cadeia, não possuindo necessariamente o domínio do conhecimento científico para a fabricação do bem. Portanto, seria preciso complementar a classificação das exportações pelo conteúdo tecnológico com alguma medida que permita avaliar se as exportações de alto conteúdo tecnológico de um país decorrem de sua inserção como elo final de cadeias verticalmente fragmentadas ou se os bens de alta tecnologia integram cadeias menos fragmentadas, o que indicaria que o país possui o conhecimento implícito na elaboração do bem em sua totalidade. Essa medida seria o indicador de sofisticação, que varia em uma escala de zero a dez e associa um valor baixo aos produtos de alta tecnologia cujos processos de produção são fragmentados e cujas etapas finais ocorrem em países em desenvolvimento, enquanto altos valores são associados aos produtos de alta tecnologia cujos processos ocorrem por inteiro dentro dos países de alta renda.

Embora seja uma medida apenas aproximativa, o indicador de sofisticação desenvolvido por Lall, Weiss e Zhang em 2005 permitiria, de acordo com a Cepal, esclarecer a heterogeneidade do desempenho em termos de esforço inovador, pesquisa e desenvolvimento, produtividade e crescimento dos principais exportadores de alta tecnologia, por exemplo, Estados Unidos e Israel em comparação com China e México.

Um terço das exportações totais da China e um quarto das exportações do México são de alta tecnologia. Porém, apenas uma pequena parcela é de produtos sofisticados de alta tecnologia: respectivamente, 4% e 3%. Na China, o principal item da pauta de alta tecnologia são os computadores, enquanto no México, o principal produto da pauta de exportação de alta tecnologia são receptores de tevê. Esse item não é considerado sofisticado, porque seu processo produtivo é fragmentado verticalmente e, em geral, são exportados por países de renda média ou baixa. Em contraste, no Brasil, onde os produtos de alta tecnologia representam apenas 8% das exportações totais, quase metade desses são produtos de alta sofisticação, com destaque para as aeronaves e seus componentes. Na América Latina, a Costa Rica é o país que exporta a maior porcentagem (um quinto) de produtos de alta tecnologia considerados sofisticados, como transistores e semicondutores.

Inserção Internacional e Progresso Técnico. Nos países em desenvolvimento, uma parte importante do processo de inovação consiste em adotar e adaptar tecnologias desenvolvidas nas economias avançadas, inclusive àquelas relacionadas à comercialização, logística e formas organizacionais. Desse modo, o comércio exterior e os investimentos diretos estrangeiros constituem dois importantes mecanismos de aceleração da difusão do progresso tecnológico.

Pela via do comércio internacional, os países em desenvolvimento absorvem a tecnologia dos países avançadas, seja mediante a aquisição direta de bens de capital ou bens intermediários, seja pela compra de licenças para fabricação. Igualmente, os países em desenvolvimento absorvem tecnologia ao exportar, pois interagem com os clientes que demandam melhorias na qualidade dos produtos. Haveria, assim, três principais canais de transferência de tecnologia mediante o comércio:

• Aprendizagem por meio das importações (learning by importing), que permite aos produtores locais ter acesso ao acervo internacional de conhecimento e, assim, melhorar sua produtividade. Esse canal foi bastante utilizado pelos países asiáticos que se converteram em líderes nas exportações de alta tecnologia. Porém, isso só foi possível porque esses países adotaram políticas complementares de promoção de inovação, de investimento em capital fixo e em capital humano.
• Aprendizagem por meio das exportações (learning by exporting), que permite às empresas exportadoras conhecerem os padrões e exigências dos compradores e dos concorrentes estrangeiros. Ademais, de um lado, os clientes estrangeiros podem facilitar a difusão de tecnologia aos seus fornecedores e, de outro lado, a concorrência é um incentivo para que os exportadores alcancem a fronteira do conhecimento, com impacto nos níveis de produtividade. Estudos empíricos constataram evidências desse tipo de aprendizagem na Colômbia e no Brasil.
• Aprendizagem prática (learning by doing), no qual as empresas adquirem conhecimento tecnológico com a experiência prática de suas funções de produção e de seus sistemas organizacionais, em processo de tentativa e erro de adaptação das tecnologias disponíveis nos países avançados. Esse foi o canal utilizado pelos países latino-americanos que adotaram estratégias de substituição de importação.

De acordo com a Cepal, a abertura comercial acelerada e a desregulação das atividades produtivas da América Latina e Caribe destruíram, em parte, a capacidade produtiva e tecnológica, ao mesmo tempo em que favoreceram a criação de novas capacidades, em particular, nos setores exportadores. Em razão da abertura, várias empresas voltadas para o mercado interno eliminaram seus departamentos de engenharia de processo e desenho de produtos. O mesmo ocorreu com o desenvolvimento de fornecedores locais quando o custo do aprovisionamento externo se reduziu. Em contrapartida, na década de 1990, os novos setores exportadores desenvolveram novas capacidades e instituições.

Em um contexto de aumento das exportações e do grau de especialização, a probabilidade de aprendizado pela via do comércio internacional é maior nas indústrias com economias crescentes de escala. Na América Latina, no início da presente década, nas indústrias que exploram intensivamente economias de escala, as que mais aproveitaram as exportações para aumentar o volume de produção foram as indústrias de alimento, vidro e produtos metálicos, seguidas por metais não-ferroso, veículos e seus componentes, borracha e plásticos e outros produtos químicos. Comparado com os países latino-americanos, o comércio dos países asiáticos se caracteriza por uma maior especialização vertical e uma maior participação nas redes internacionais de produção, muitas das quais sediadas na própria região. Na América Latina, só o México e alguns países centro-americanos integram cadeias globais de manufatura.

No que se refere aos investimentos diretos estrangeiros (IDE), o volume de recursos recebidos pela América Latina triplicou, em termos do PIB, no período 1995-2006. O Caribe e a sub-região dos países andinos, com destaque para o Chile, foram os que receberam o maior volume de IDE em proporção ao PIB. Todavia, não obstante o montante elevado de IDE, a transferência de tecnologia e de conhecimento para as empresas locais não ocorre de forma espontânea. Isso porque essa transferência depende de fatores relacionados ao nível de desenvolvimento do país, da capacidade de absorção do setor e das empresas e do tipo de investimento.

Em contraste com os países da Ásia – mais integrados em redes mundiais de produção, com infra-estrutura crescente de conhecimento e potencial de transbordamento tecnológico –, os países da América Latina contam com uma massa crítica de infra-estrutura física, financeira e institucional, porém carecem de mão-de-obra qualificada e esforço de inovação, o que limita a absorção de conhecimento tecnológica pela via do IDE. Além da escassa capacidade local em matéria de inovação e capital humano, as estratégias predominantes das empresas estrangeiras que investem na região também não favorecem a transferência de tecnologia.

Na maioria dos países latino-americanos, notadamente Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica e México, as empresas estrangeiras buscam, além de recursos naturais e mão-de-obra barata, o acesso a mercados locais de maior poder aquisitivo. Isso explicaria os investimentos estrangeiros no setor automotivo (países do Mercosul), alimentício (Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, México, Peru, Venezuela), telecomunicações (Argentina, Brasil, Chile, Peru, Venezuela), eletricidade (Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, América Central), comércio varejista (Argentina, Brasil, Chile, México). Em geral, de acordo com o relatório, esses investimentos criam encadeamentos e externalidades tecnologias relativamente fracos.

Contrariando a visão convencional de que os efeitos do IDE são automáticos e muito favoráveis aos países receptores, os estudos empíricos realizados na América Latina, embora sejam muito recentes, concluem que só em alguns casos os IDE tiveram efeitos positivos. Estudo amplo realizado pela própria Cepal em 2003, que procurou avaliar o efeito de transbordamento do IDE, conclui que as repercussões na maioria das vezes foram neutras e em alguns casos negativas.

O relatório destaca ainda um fenômeno recente na região, que é a importância crescente dos IDE de empresas latino-americanos, denominadas translatinas, cujos investimentos têm contribuído para uma maior integração internacional das empresas locais. As principais empresas desse tipo são originárias de quatro países: Argentina, Brasil, Chile e México. As empresas argentinas e brasileiras foram pioneiras, protagonizando a primeira onda de IDE na região, as empresas do Chile e o México entram mais tarde e só recentemente ganharam importância. As transnacionais latino-americanas se concentram em três setores: indústrias básicas (petrolíferas, mineração, siderurgia, cimento, papel e celulose), alimentos e bebidas e serviços (engenharia, telecomunicação, eletricidade, comércio varejista, sistema financeiro).

Embora grande parte do IDE realizado pelas empresas latino-americanas tenha sido inter-regional, algumas dessas empresas passaram a participar ativamente do processo de internacionalização fora da região no período recente. Nos últimos dois anos, um grupo pequeno de empresas brasileiras e mexicanas realizou aquisições importantes no exterior. Entre as brasileiras, destacam-se a Vale do Rio Doce, que comprou a canadense Inco, a Gerdau e a Petrobrás, além do Banco Itaú. Entre as mexicanas, destacam-se Telmex, Grupo Alfa, que cresceu na Europa, Estados Unidos e China, e a Cementos Mexicanos (Cemex), que comprou o grupo australiano Rinker. Mencione-se ainda a aquisição da empresa norte-americana Maverick Tube Corp pela argentina Tenaris.

Estratégias para Explorar as Oportunidades da Globalização. As distintas modalidades de inserção internacional dos países em desenvolvimento resultam da combinação de padrões de especialização dos países e de políticas mais ou menos ativas de inserção internacional. Em termos do padrão de especialização, o relatório identifica na América Latina quatro espaços de competitividade e aprendizado.

1. O primeiro é o do setor de recursos naturais, o qual tem sido o principal beneficiado da conjuntura externa favorável. Nesse setor há inúmeras oportunidades em matéria de inovação de produtos e processos que só recentemente começaram a ser exploradas.
2. O segundo espaço corresponde à vantagem de localização em relação aos Estados Unidos e o aproveitamento do baixo custo da mão-de-obra por parte da indústria manufatureira do México e dos países da América Central e Caribe. Apesar da proximidade com os Estados Unidos, nesse espaço há uma dura concorrência com as exportações da China e demais países asiáticos, bem como um lento processo de escalada nas respectivas cadeias globais de valor.
3. O terceiro se configura em torno dos setores de intensidade tecnológica média e alta, herança do processo de industrialização por substituição de importações. Esses setores, que conseguiram sobreviver à abertura comercial e em alguns casos tiveram êxito em penetrar os mercados internacionais, apresentam uma combinação de capacidades e competitividade com potencial de expansão.
4. O quarto espaço corresponde ao desenvolvimento do setor serviços em duas áreas específicas: turismo, na qual a América Latina possui enorme potencial de diversificação e personalização da oferta, e serviços empresariais, no qual os avanços incipientes ainda não permitam a captura de uma parcela sequer nesse setor em expansão mundial vigorosa.

Nesses quatro espaços de competitividade e aprendizados, os novos paradigmas tecnológicos abriram janelas de oportunidades para os países da região. Contudo, o seu aproveitamento vai exigir um esforço tecnológico considerável que permita a transformação produtiva em favor das atividades mais promissoras em termos da criação e difusão de inovações.

Para que a expansão econômica da região se dê a taxas elevadas e estáveis, favorecendo a eqüidade e coesão social, seria preciso a conjugação de políticas internas orientadas à dinâmica de curto prazo com políticas voltadas para a transformação produtiva de longo prazo, com o estímulo à inovação e mudanças tecnológicas, ao fortalecimento institucional, ao desenvolvimento e à acumulação de capital humano em quantidade e qualidade. Adicionalmente, os países latino-americanos precisariam reforçar sua presença nas redes globais e avançar na integração dos mercados regionais, bem como formalizar estratégias que permitam reforçar a infra-estrutura institucional e a cooperação público-privada.

A globalização oferece várias oportunidades que a América Latina deveria explorar, dentre as quais se destacam: o avanço na produtividade – o que pressupõe aplicação e difusão horizontal das novas tecnologias –; maior diversificação das exportações, em termos de produtos e mercados; o aumento da demanda mundial de bens de consumo; perspectivas de internacionalização de algumas grandes empresas da região; e a integração regional.

Para aproveitar essas oportunidades, os países latino-americanos devem, de acordo com a Cepal, seguir duas estratégias básicas, que são complementares. A primeira estratégia consiste em fazer bom uso das vantagens comparativas estáticas e usufruir ao máximo da inserção internacional atual, ampliando a participação nos mercados em que estão presentes e eventualmente diversificando os mercados de destino. A segunda estratégia básica seria impulsionar as vantagens comparativas dinâmicas mediante a transformação produtiva que propicie a criação de uma estrutura produtiva mais ampla, densa e diversificada e, por conseqüência, permita a elaboração de produtos com maior valor agregado e com demandas dinâmicas. Várias dessas novas atividades estão relacionadas com as atuais vantagens comparativas estáticas, já que é possível escalar a rede global de valores associada às atuais exportações, melhorando os serviços e a logística associada à produção, distribuição e comercialização desses produtos. As exportações de recursos naturais são o exemplo destacado no relatório, dado que oferecem espaço para a captura de nichos mais dinâmicos de demanda, para ampliação de valor e aumento de produtividade, mediante investimentos, alianças internacionais e avanços em termos de qualidade e de marca-país.

Na avaliação da Cepal, a combinação ponderada dessas estratégias vai depender, sobretudo, da percepção em cada país das oportunidades oferecidas pela economia internacional, o que exige a construção de consensos básicos e das condições concretas da economia doméstica, que pode apresentar um ambiente interno pouco favorável à transformação produtiva. Como o processo de transformação produtiva acarreta perdas a alguns setores ao mesmo tempo em que favorece as novas atividades mais competitivas, alianças duradouras e cooperação público-privada é essencial para enfrentar as resistências e pressões dos grupos que tenham seus interesses contrariados.

A exploração e a industrialização de produtos naturais é uma área na qual os países latino-americanos possuem vantagens comparativas, em alguns casos, quase absolutas. Todavia, há duas novas oportunidades nesses setores que os países da região deveriam aproveitar. Uma delas é revalorização dos recursos naturais no atual ciclo de desenvolvimento global e a outra é o surgimento de novas tecnologias de caráter geral (por exemplo, biotecnologia e a nanotecnologia), que podem originar amplas inovações de produtos e processos nas indústrias agro-alimentares, mineração, energias renováveis, entre outras. A Cepal defende que os países da América Latina deveriam concentrar seus esforços na obtenção de domínio nessas novas tecnologias e em sua aplicação nos recursos naturais. Isto significa utilizar as atuais exportações de recursos naturais, com duplo propósito: servir de plataforma para a transformação produtiva e de fonte de financiamento para os novos empreendimentos.

O relatório destaca ainda que um dos principais desafios enfrentados atualmente pelos governos e empresas dos países latino-americanos é escalar as cadeias de valor de diferentes produtos, de modo a alcançar as funções que concentram maior valor e maior poder de mercado. A concretização desses propósitos não é nada simples, pois a presença nas cadeias globais de valor exige, além da observância de padrões internacionais de qualidade, utilização de insumos com preços internacionais e garantia de movimento de bens, serviços e investimento entre os países integrantes da rede, a estabilidade jurídica dos contratos, dotação de força de trabalho qualificada e infra-estrutura e logística apropriada.

A transformação de atividades e comportamentos, que resultam de una grande variedade de ações complementares entre si, constitui um processo coletivo por sua própria natureza, exigindo, portanto, políticas públicas orientadas à mobilização de um amplo conjunto de energias sociais dispersas. As políticas públicas são essenciais para impulsionar as estratégias de transformação produtiva adequada a cada realidade nacional e a construção de redes de inovação. Além de catalisarem os esforços de detecção das oportunidades presentes e futuras, as políticas públicas ajudam a organizar o consenso em torno da visão do país no médio e longo prazo. Igualmente, as políticas públicas são o meio de construção de alianças duradouras com o setor privado, que envolvem compromissos recíprocos e benefícios mútuos.

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