Quais são os principais problemas do sistema previdenciário brasileiro?

Introdu��o.

Em primeiro lugar, qualquer an�lise sobre a crise do sistema previdenci�rio no Brasil deve levar em conta a sua pr�pria hist�ria, e a import�ncia do mesmo no �mbito econ�mico, social e pol�tico. Sobre essa quest�o, Turner (1961:26 apud Turner, 2005:218) afirma: (...) a Hist�ria n�o deve ser tomada em um sentido estrito. Ela � mais do que a literatura passada, mais do que a pol�tica passada, mais do que a economia passada. Ela � a autoconsci�ncia da humanidade – a tentativa humana de se compreender a partir do estudo do passado. Sendo assim, n�o deve ser confinada nos livros; o objeto � que devem ser estudado, n�o os livros. A Hist�ria possui uma unidade e uma continuidade; o presente preciso do passado para ser explicado (...)

No Brasil, desde o s�culo XIX, existiram institui��es governamentais que funcionavam com alguma semelhan�a de um mecanismo previdenci�rio, por�m muito diferente e distante do modelo que permanece em voga no atual momento. De fato, foi a partir do Decreto Legislativo n.� 4.682/1923, intitulada Lei Eloy Chaves – publicada em 24 de janeiro de 1923 –, que o Brasil passou a contar com um marco legal regulamentando as Caixas de Aposentadorias e Pens�es (CAPs).

No per�odo em quest�o, a lei beneficiava os empregados inativos das empresas ferrovi�rias. No rastro dos inativos ferrovi�rios foram criadas as CAPs dos portu�rios (1923) e dos servi�os telegr�ficos e radiogr�ficos (1930); tamb�m foram criadas as aposentadorias das empresas de servi�os de gera��o de energia el�trica, luz e bondes (1930) e, por conseguinte, dos demais servi�os p�blicos explorados ou concedidos pelo governo federal (1931) ao setor privado, como pode ser visto em extensa an�lise hist�rica de Santos (2009).

No in�cio, de forma embrion�ria � bem verdade, a vincula��o dos filiados se dava por empresa. Nestas condi��es, o sistema era constitu�do com as seguintes caracter�sticas: 1�) n�mero pequeno de segurados; 2�) multiplicidade de institui��es; e 3�) relativa magnitude dos valores monet�rios envolvidos devido � pr�pria atomiza��o da capta��o dos recursos. No ano de 1939, por�m, simultaneamente � cria��o das CPAs e no contexto do fortalecimento do sindicalismo dos trabalhadores urbanos e da classe m�dia urbana, o Estado brasileiro se viu for�ado a agendar o tema da previd�ncia social.

Aos poucos foi se constituindo uma tend�ncia para que a vincula��o dos filiados previdenci�rios se desse por categoria profissional, originando assim institui��es previdenci�rias financeiramente mais fortes com o aumento dos filiados. O governo federal, desta forma, assumiu a gest�o dessas institui��es e passou a escolher e nomear os presidentes dos Institutos de Aposentadorias e Pens�es (IAPs) dos mar�timos, dos comerci�rios, dos banc�rios, entre outros, os quais passaram a ficar respons�veis pela cobertura previdenci�ria dessas categorias profissionais, defende Santos (2009).

Com isso, a capacidade financeira das diversas institui��es foi se tornando heterog�nea, culminando em press�o significativa � unifica��o das institui��es previdenci�rias existentes. Santos (2009) lembra que em meados da d�cada de 1940, ainda na administra��o governamental de Get�lio Vargas, houveram in�meras tentativas para a cria��o do Instituto de Servi�os Sociais do Brasil (ISSB), mas que na pr�tica foi uma iniciativa que n�o provocou maiores mudan�as econ�micas, sociais e, especialmente, pol�ticas no pa�s (at� ent�o).

Em 1946, de acordo com o estudo historiogr�fico sobre o assunto de Hochman (1988), tramitou no Congresso Nacional o que depois veio ser conhecida como Lei n� 3.807, de 26 de agosto de 1960, a Lei Org�nica da Previd�ncia Social (LOPS). Mas, somente em 1960, depois de quatorze anos de debate no Congresso Nacional do tema sobre seguridade social, que foram realmente uniformizadas as contribui��es e criados os planos de previd�ncia dos institutos j� existentes.

A efetiva��o dessa uniformiza��o institucional s� veio ocorrer depois de 1966, quando por meio do Decreto n� 72, de 21 de novembro de 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previd�ncia Social (INPS). Entre o final de 1960 e a primeira metade da d�cada de 1970 foi ampliada a abrang�ncia da cobertura previdenci�ria aos trabalhadores rurais (1971) e as empregadas dom�sticas (1972).

Em um contexto de uma sociedade de certa forma jovem – na �poca – era natural que a agenda trabalhista predominasse sobre a agenda da previd�ncia. Entretanto, com o aumento da popula��o brasileira de idosos surgiram as primeiras preocupa��es acerca das conseq��ncias no futuro do aumento das aposentadorias e o conceito de seguridade social com algo abrangente, que deveria incorporar as a��es na �rea de sa�de, por exemplo.

Em 1974, a Lei n� 6.036, de 1� de maio de 1974 criou o Minist�rio de Previd�ncia e Assist�ncia Social (MPAS), desmembrado do Minist�rio do Trabalho e Previd�ncia Social. O governo de Ernesto Geisel via como necessidade a implementa��o de uma pol�tica social que pudesse orientar uma trajet�ria de melhoria na distribui��o de renda. Com isso, o Minist�rio de Previd�ncia e Assist�ncia Social (MPAS) passou a responder pela formula��o e execu��o das pol�ticas de previd�ncia e assist�ncia m�dica e social.

No ano de 1977, de acordo com Oliveira e Texeira (1986), como forma de continua��o � pol�tica de integra��o e organiza��o dos diversos componentes do sistema previdenci�rio, foi institu�do pela Lei n� 6.439, dentro do Minist�rio da Previd�ncia, o Sistema Nacional de Previd�ncia e Assist�ncia Social (SINPAS). O INPS foi desmembrado em tr�s �rg�os: o INPS propriamente dito, com responsabilidade exclusiva de realizar os pagamentos dos benef�cios previdenci�rios e assistenciais; o Instituto de Administra��o da Previd�ncia e Assist�ncia Social (IAPAS) com a fun��o de administrar e recolher os recursos financeiros do pr�prio INPS; e o Instituto Nacional de Assist�ncia M�dica da Previd�ncia Social (INAMPS) criado para gerir o sistema de sa�de p�blica.

Em 28 de agosto de 1942, a Legi�o Brasileira de Assist�ncia (LBA) – fundada pela esposa de Get�lio Vargas –, a primeira dama Darcy Vargas, torna-se a institui��o respons�vel especificamente pela assist�ncia das popula��es carentes, como visto no trabalho de Barbosa (2017). Em 1988, a LBA passou para a pasta de habita��o e bem-estar social; em 1990, o INPS foi remodelado com o IAPAS, alterando o seu nome de origem para Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e, ainda, no mesmo ano, o INAMPS foi absorvido pelo Minist�rio da Sa�de.

No per�odo de 1999 a 2014, o resultado da Previd�ncia se mostrou negativo em todos os anos. Atualmente, por�m, a previd�ncia social do Brasil registrou um d�ficit de R$ 195,2 bilh�es em 2018, um crescimento de 7% em rela��o a 2017. A despesa com benef�cios cresceu 5,2% e fechou em R$ 586,4 bilh�es. A arrecada��o subiu 4,4%, somando um total de R$ 391,2 bilh�es. Em 2018, as despesas com benef�cios do Regime Geral de Previd�ncia Social (RGPS) foram de R$ 586,4 bilh�es, o equivalente a 8,59% do Produto Interno Bruto (PIB) de 2018, conforme dados do Boletim Estat�stico da Previd�ncia Social, ano 2019.

J� a arrecada��o l�quida foi de R$ 391,2 bilh�es, o equivalente a 5,73% do PIB de 2018; em dezembro de 2018, o d�ficit acumulado da Previd�ncia foi de R$ 197,8 bilh�es a pre�os de dezembro de 2019 com base no �ndice Nacional de Pre�os ao Consumidor (INPC). Em 2018, a despesa totalizou R$ 594 bilh�es e a arrecada��o de R$ 396,2 bilh�es, indica o referido documento.

Como se nota, pela descri��o da recente evolu��o do d�ficit previdenci�rio, o problema desta pesquisa pode ser formulado atrav�s do seguinte questionamento: Por qual motivo persiste o crescimento do d�ficit da previd�ncia no Brasil?Existe, de fato, uma crise no sistema previdenci�rio brasileiro? A justificativa da escolha do presente tema deve-se ao efeito causado pelo elevado d�ficit do sistema da previd�ncia social e pela insist�ncia na aprova��o de uma “Reforma da Previd�ncia” no Congresso brasileiro, que tem gerado incertezas aos investidores privados dom�sticos e estrangeiros.

Neste contexto, h� uma din�mica econ�mica, pol�tica e social do Brasil nas �ltimas d�cadas, que antecedem e que s�o subseq�entes � sua implementa��o. At� mesmo porque o Brasil apresenta particularidades de uma economia dependente, marcada por sua condi��o de col�nia e que devem ser levadas em considera��o. Ademais, discutir a previd�ncia social brasileira � debater uma pol�tica conquistada e marcada por processos de luta de classes, mas que no decorrer do s�culo XX tornaram-se alvo de ataques para atender interesses das elites e do capital industrial neste pa�s.

Identificado o problema do tema da presente pesquisa, � poss�vel formular, a partir de agora, o objetivo fundamental do presente artigo: investigar e, posteriormente, discutir as causas determinantes do d�ficit do regime de previd�ncia social, assim como analisar o processo de evolu��o do d�ficit financeiro da previd�ncia social no Brasil entre 2005-2018. Do ponto de vista metodol�gico, o m�todo de abordagem procura combinar uma an�lise hist�rica-institucional com a an�lise quantitativa sobre os indicadores de d�ficit e de crise na previd�ncia social brasileira, como determina B�rni (2002).

Portanto, al�m desta introdu��o e da se��o seis com as considera��es finais, o presente artigo foi estruturado da seguinte forma: na se��o dois, discute-se o papel da Constitui��o Federal de 1988 na institucionaliza��o do sistema de seguridade social no Brasil; na terceira s�o apresentadas as principais fontes de recursos do sistema previdenci�rio no Brasil; na quarta se��o � debatido o papel do regime previdenci�rio brasileiro, bem como a evolu��o das d�vidas dos governos no per�odo conhecido como Nova Rep�blica, por meio do resultado previdenci�rio e, tamb�m, do saldo operacional; na quinta e derradeira se��o � realizado uma an�lise em torno das receitas, despesas e, particularmente, dos resultados da seguridade social para o per�odo de 2005-2018.

O papel da Constitui��o Federal de 1988 na institucionaliza��o do sistema de seguridade social no Brasil: uma necess�ria explica��o

No Brasil, a Constitui��o Federal de 1988, em seu artigo 193, define a ordem social tendo como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar social e a justi�a social. O artigo 194 da mesma Constitui��o determina a seguridade social como um conjunto integrado de a��es de iniciativa do poder p�blico e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos � sa�de, � previd�ncia e � assist�ncia social. Carvalho (2017: 02) traz importante contribui��o sobre o assunto ao lembrar que:

A Constitui��o Federal de 1988 passou a tratar a Previd�ncia Social como esp�cie do g�nero Seguridade Social. Assim a maior inova��o na atual Ordem Constitucional � que a previd�ncia e a assist�ncia social s�o integrantes da Seguridade Social, desvinculando a ordem social da ordem econ�mica. O Art.59 do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias (ADCT), determinou que o Congresso estabelecesse leis de custeio e de benef�cios relativos � organiza��o da Seguridade Social.

H� no cerne desta discuss�o uma variedade de concep��es e prop�sitos pol�tico- econ�micos em torno da seguridade social, sobretudo no que tange ao papel do Estado. Marques (2017:26) entende que “pelo forte teor participativo tra�ado pela Constitui��o Federal nas decis�es pol�ticas do Estado, resta claro que o Texto Maior acolhe o projeto democr�tico-participativo exigindo aproxima��o e atua��o da sociedade na defini��o dos interesses coletivos”. Sobre isso, Marques (2017:27) afirma:

Nos termos do que estabelece o art. 194, este mecanismo de tutela social compreende a��es do Estado e de toda sociedade “destinadas a assegurar os direitos relativos � sa�de, � previd�ncia e � assist�ncia social”. Pela import�ncia dos direitos assegurados e da pr�pria amplitude da prote��o, n�o h� como negar que dentro da seguridade social se encontra grande parte do n�cleo intang�vel dos direitos sociais fundamentais.

Percebe-se, desta forma, que o conceito de seguridade social implica em ampliar, de forma significativa, os benef�cios de atendimento e da assist�ncia social para todo e qualquer cidad�o, ou cidad� moradores da �rea urbana e rural do Brasil. Marques (2017:32-33), inclusive, vai al�m ao dizer:

A Constitui��o de 1988 deixa clara sua influ�ncia pelo paradigma do Estado Democr�tico. Fixa a participa��o da comunidade no Estado, como se v�, por exemplo, nos seguintes dispositivos: art. 1�, par�grafo �nico (todo poder emana do povo); art. 10 (participa��o do trabalhador, empregador); art. 37 (participa��o do usu�rio na Administra��o P�blica); art. 58, � 2�, II (realiza��o de audi�ncias p�blicas pelo Legislativo com entidades da sociedade civil); art. 194 (participa��o dos trabalhadores, empregadores, aposentados na gest�o da seguridade), etc.

De forma detalhada, a seguridade social compreende um conjunto de a��es de iniciativas dos Poderes P�blicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos � sa�de, � previd�ncia e � assist�ncia social. Carvalho (2017:01) observa que:

Os direitos relativos � Previd�ncia Social fazem parte dos assim denominados direitos fundamentais sociais, os quais, de acordo com o disposto pelo art. 6� da Constitui��o Federal de 1988, s�o os direitos � educa��o, � sa�de, ao trabalho, � moradia, ao lazer, � seguran�a, � previd�ncia social, � prote��o � maternidade e � inf�ncia, � assist�ncia aos desamparados.

S�o, na verdade, o artigo 201 e o artigo 202 da Constitui��o Federal do Brasil de 1988 que tratam, de forma espec�fica, do Sistema da Previd�ncia Social do pa�s. O Artigo 201, por exemplo, declara que2: “Os planos de previd�ncia social, mediante contribui��o, atender�o, nos termos da lei; a:

1. I. Cobertura dos eventos de doen�a, invalidez, morte, inclu�dos os resultantes deacidentes do trabalho, velhice e reclus�o;

2. II. Ajuda � manuten��o dos dependentes dos segurados de baixa renda;

3. III. Prote��o � maternidade, especialmente � gestante;

4. IV. Prote��o ao trabalhador em situa��o de desemprego involunt�rio;

5. V. Pens�o por morte de segurado, homem ou mulher, ao c�njuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no par�grafo 5� e no art. 202.

Outros dispositivos determinam que:

• 1� Qualquer pessoa poder� participar dos benef�cios da previd�ncia social mediante contribui��o na forma dos planos previdenci�rios;

• 2� � assegurado o reajustamento dos benef�cios para preservar-lhes, em car�terpermanente, o valor real, conforme crit�rios definidos em lei;

• 3 � Todos os sal�rios de contribui��o considerados no c�lculo do benef�cio ser�o corrigidos monetariamente.

J� o Artigo 202, diz que � assegurado a aposentadoria, nos termos da lei, calculando- se o benef�cio sobre a m�dia dos trinta e seis �ltimos sal�rios de contribui��o, corrigidos monetariamente m�s a m�s, e comprovada a regularidade dos reajustes dos sal�rios de contribui��o de modo a preservar seus valores reais e obedecidos as seguintes condi��es:

1. I. Aos sessenta e cinco anos de idade para o homem, e aos sessenta para as mulheres, reduzindo em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exer�am suas atividades em regime de economia familiar, neste inclu�dos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal;

2. II. Ap�s trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, ap�s trinta � mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condi��es especiais, que prejudiquem a sa�de ou a integridade f�sica, definidas em lei;

3. III. Ap�s trinta anos, ao professor, e, ap�s vinte e cinco, � professora, por efetivo exerc�cio de fun��o de magist�rio.

Outros aspectos importantes s�o:

• 1� � facultada aposentadoria proporcional, ap�s trinta anos de trabalho, ao homem, e, ap�s vinte e cinco, � mulher.

• 2� Para efeito de aposentadoria, � assegurada a contagem rec�proca do tempo de contribui��o na administra��o p�blica e na atividade privada, rural e urbana, hip�tese em que os diversos sistemas de previd�ncia social se compensar�o financeiramente, segundo crit�rios estabelecidos em lei.

Nestas condi��es, os trabalhadores rurais passaram a receber aposentadoria de um sal�rio m�nimo, independente da contribui��o, ampliando assim a cobertura criada pelo regime militar, da �poca, com o Fundo de Assist�ncia ao Trabalhador (FUNRURAL); trabalhadores urbanos, como por exemplo, o trabalhador empregado; o empregado dom�stico; o contribuinte individual (categoria de trabalhadores por conta pr�pria, em que figuram, dentre outros, o trabalhador aut�nomo, o eventual, o empres�rio e o ministro de confiss�o religiosa); o trabalhador avulso; e o segurado especial, passaram a ter direito a cobertura garantida pela Lei Org�nica de Assist�ncia Social (LOAS); segmentos mais vulner�veis da popula��o como, no caso, como pessoas com defici�ncia, passaram a ter direito a um sal�rio mensal vital�cio.

Na �rea da sa�de, a Lei n� 8.080/90 torna-se a primeira Lei Org�nica do Sistema �nico de Sa�de (SUS). Marques (2017:36) afirma que:

O subsistema sa�de comp�e-se de um conjunto de servi�os que visam a resguardar a higidez f�sica e mental dos cidad�os. Fundamenta-se nos princ�pios da universalidade e do tratamento igualit�rio entre os usu�rios (acesso universal e igualit�rio). Todos os entes federativos possuem compet�ncia legislativa (art. 24, inciso XII, e art. 30, inciso I, da CF) e administrativa (art. 23, inciso II, da CF) para definir a prote��o da sa�de – a estrutura��o p�blica de presta��o de servi�os se faz por meio do “Sistema �nico de Sa�de – SUS”.

Com a cria��o do Or�amento da Seguridade Social (OSS), os constituintes estabeleceram um mecanismo de financiamento tripartite cl�ssico – trabalhador, empresa e governo, atrav�s de impostos e contribui��es sociais –, pr�prios dos regimes de Estado de bem estar social, sendo que as fontes de financiamento para a seguridade social foram criadas para realizar concess�es e manter as presta��es da Seguridade Social, tais como: i) fontes diretas, isto �, aquelas previstas para o sistema e cobradas de trabalhadores e empregadores; e as fontes indiretas, ou seja, os impostos que seriam utilizados, em caso, de problemas em torno da insufici�ncia financeira do sistema.

Assim, as propostas criadas implicavam em uma reforma tribut�ria que tributassem tamb�m as grandes rendas, fortunas e lucros e, principalmente, a elimina��o da Desvincula��o da Receita da Uni�o (DRU) com a redefini��o do lugar de pagamento dos juros da d�vida interna e externa vis-�-vis as pol�ticas sociais. Foi criado, tamb�m, o SIAFI (Sistema Integrado de Administra��o Financeira do Governo Federal) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) como principal institui��o para o registro, acompanhamento e controle da execu��o or�ament�ria, financeira e patrimonial do Governo Federal, conforme visto na ANFIP (2013).

Houve, nesse sentido, uma amplia��o do universo da popula��o atendida, em termos de cobertura, o que naturalmente resultou em aumento de despesas. Em decorr�ncia disso foram criadas novas fontes de receitas espec�ficas para o financiamento das despesas dentro do chamado Or�amento da Seguridade Social (OSS). Nota-se, diante disso, que a seguridade social foi criada inicialmente como um sistema de capitaliza��o, que depois evoluiu para um sistema de reparti��o simples sob a press�o do governo federal para a obten��o de mais recursos financeiros.

No sistema de capitaliza��o, as aposentadorias de cada indiv�duo s�o financiadas pela capitaliza��o pr�via dos recursos das pr�prias contribui��es feitas ao longo da vida ativa das pessoas; j� no sistema de reparti��o, as aposentadorias dos inativos, a cada momento do tempo, s�o financiadas pelos indiv�duos ativos contempor�neos, ficando estes sujeitos, quando se aposentarem, a terem suas aposentadorias financiadas pelos indiv�duos ativos da gera��o seguinte.

O sistema de previd�ncia social se revela, desta forma, em um sistema extremamente complexo, e com uma multiplicidade de subsistemas com regras espec�ficas definidas �s contribui��es sociais e benef�cios sociais. Por exemplo: o sistema de aposentadorias e pens�es pode ser classificado em dois grandes sistemas: 1�) o sistema geral, a cargo do INSS; e o 2�) sistema dos servidores p�blicos a cargo do Banco Central.

Na historiografia mais recente do assunto, podemos citar alguns acontecimentos de grande relev�ncia no campo da previd�ncia social. Carvalho (2017:01) enumera os principais:

A cria��o do INSS Instituto Nacional do Seguro Social, mediante fus�o do IAPAS com o INPS, por meio da Lei n� 8.029 de 1990; [o] Estabelecimento da contribui��o do empregador-rural para a seguridade social, por meio da Lei n� 8.540 de 1992; [a] Extin��o do abono de perman�ncia em servi�o e exclus�o do 13� sal�rio do c�lculo do sal�rio de benef�cio, mediante a Lei n� 8.870 de 1994; [a] Cria��o do fator previdenci�rio, ponderando-se para o c�lculo de alguns benef�cios a expectativa de vida, a idade e o tempo de contribui��o do segurado, por meio da Lei n� 9.876 de 1999.

Na se��o, a seguir, ser�o discutidos os regulamentos do sistema previdenci�rio, nomeadamente os contidos na Lei n� 8.212 e na n� 8.213.

2.1 O Plano de Custeio da Seguridade Social (Lei n� 8.212) e o Plano de Benef�cios da Previd�ncia Social (Lei n� 8.213): o in�cio das distor��es no sistema de previd�ncia

As disposi��es normativas adotadas na d�cada de noventa, e depois regulamentadas pelo Plano de Custeio da Seguridade Social (Lei n� 8.212) e, em seguida, pelo Plano de Benef�cios da Previd�ncia Social (Lei n� 8.213), ambas no ano de 1991, definiram algumas regras importantes no sistema de previd�ncia brasileira, � saber: 1�) a defini��o de um piso de um sal�rio m�nimo para todos os benef�cios, desaparecendo assim a discrimina��o entre o piso da popula��o urbana e da rural; 2�) corre��o de todos os sal�rios de contribui��o previdenci�ria no c�mputo dos sal�rios de benef�cio; 3�) extens�o da aposentadoria proporcional para as mulheres; e 4�) redu��o de cinco anos da idade � concess�o de aposentadoria por velhice aos trabalhadores rurais. Segundo Tafner e Nery (2019:96):

O que pode ser alterado por lei ordin�ria, e de fato foi em 1999, � a forma de c�lculo do benef�cio. Assim, a Lei no 9.876, de 1999, criou o fator previdenci�rio. Ela alterou dois marcos que regem o benef�cio: o Plano de Custeio da Seguridade Social (Lei no 8.212, de 1991) e o Plano de Benef�cios da Previd�ncia Social (Lei no 8.213, tamb�m de 1991). O valor do benef�cio passou a ser proporcional ao tempo de contribui��o e � idade do segurado, e inversamente proporcional � expectativa de sobrevida.

A conseq��ncia dessas medidas resultou na duplica��o dos gastos de manuten��o dos aposentados rurais, devido ao aumento do estoque de benef�cios rurais, uma vez que o valor unit�rio desses benef�cios, at� ent�o, era s� de meio sal�rio m�nimo. Outros sim, a corre��o dos sal�rios de contribui��o reduziu a possibilidade de corros�o do valor real da aposentadoria pelo par�metro da infla��o, que passou a ser uma forma de ajustar o valor da despesa em condi��es de aumento acelerado da infla��o.

� preciso levar em considera��o, tamb�m, que aposentadoria proporcional das mulheres agravou a tend�ncia de alta das despesas com aposentadoria por tempo de servi�o sobre o total da despesa previdenci�ria.

Nas palavras de Tafner e Nery (2019:96):

No Sul, os brasileiros se aposentam 6 anos antes do que no Norte. No Sudeste, 2 anos antes do que no Nordeste. Como a aposentadoria sem idade m�nima se concentra nas regi�es mais ricas, a idade m�dia de aposentadoria � ironicamente menor onde os brasileiros vivem mais e onde s�o mais ricos. A idade m�nima das aposentadorias de quem n�o p�de contribuir por tanto tempo varia de 55 anos, caso da mulher na aposentadoria rural, a 65 anos, caso do homem na aposentadoria por idade urbana ou da mulher no Benef�cio de Presta��o Continuada (BPC). O pedreiro e a empregada dom�stica se aposentam aos 65, mas seus patr�es n�o possuem idade m�nima para se aposentar.

Em que pese o m�rito social das mudan�as, o aumento das despesas com a aposentadoria rural n�o foi acompanhado de igual aumento das receitas, de modo a estabelecer o equil�brio financeiro do sistema previdenci�rio. O resultado dessas medidas adicionais foi que a previd�ncia social – at� ent�o deficiente, mas superavit�ria em termos de fluxo de caixa, por arrecadar um volume de recursos superior ao volume de despesas – deixou progressivamente de financiar a sa�de social que era mantida pelos repasses da diferen�a positiva entre receitas e despesas da previd�ncia oficial.

O resultado dessas medidas adicionais foi que a previd�ncia social, superavit�ria em termos de fluxo de caixa, por arrecadar um volume de recursos superior ao volume de despesas – deixou paulatinamente de financiar a sa�de social que era mantida pelos repasses da diferen�a positiva entre receitas e despesas da previd�ncia oficial. Essa escassez de recursos causou o aumento de dota��es do Tesouro Nacional (TN) para o Minist�rio da Sa�de depois de 1994. Mas, aos poucos, os repasses do TN para o Minist�rio da Sa�de foi diminuindo e isso acabou provocando uma crise do sistema de sa�de p�blica em 1995. A sa�da encontrada foi � busca de novas fontes de financiamento da sa�de p�blica com a Contribui��o Provis�ria sobre as Movimenta��es Financeiras (CPMF).

Entre os regimes previdenci�rios que convivem lado a lado com o regime geral do INSS, destacam-se os sistemas oficiais de previd�ncia dos servidores p�blicos da Uni�o, Estados e Munic�pios e os sistemas especiais dos congressistas e dos membros do Poder Judici�rio e do Minist�rio P�blico da Uni�o (MPU). Segundo Najberg e Ikeda (1995:265):

No Brasil, h� dois regimes previdenci�rios distintos: o Regime Geral de Previd�ncia Social (RGPS), abrangendo os trabalhadores do setor privado, e o Regime Jur�dico �nico (RJU), para os servidores p�blicos. O Regime Geral, de fato, sempre seguiu um modelo de reparti��o simples: sempre foram cobradas contribui��es previdenci�rias tanto dos trabalhadores quanto dos empregadores do mercado formal para cobrir os gastos com os benef�cios dos inativos do INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social). No entanto, nos anos em que as arrecada��es excederam as despesas com benef�cios, outros gastos do governo foram financiados com os super�vits previdenci�rios, sem nenhuma considera��o atuarial com os compromissos futuros.

Al�m desses, existem os regimes complementares de previd�ncia como das empresas estatais. H�, entretanto, certas categorias que recebem mais na inatividade do que quando est�o na ativa, como s�o os casos dos militares e dos servidores p�blicos do judici�rio e do legislativo. Sobre isso, Tafner e Nery (2019:126) afirmam que:

O primeiro benef�cio previdenci�rio criado no mundo, e seguro social por excel�ncia, a pens�o por morte � o segundo benef�cio com maior despesa no Regime Geral, atr�s somente da aposentadoria por tempo de contribui��o. Ela � paga a fam�lia do segurado falecido, evitando que a perda do chefe da fam�lia implique tamb�m perda da renda. Este � um benef�cio tipicamente previdenci�rio que existe por todo o mundo, mas cont�m muitas distor��es no Brasil.

�, neste cen�rio, que a discuss�o sobre as distor��es no sistema previdenci�rio brasileiro ganham novos contornos. Tendo como base para isso o importante trabalho de Tafner e Nery (2019), que recupera por meio do Gr�fico 1 os valores arredondados das aposentadorias operadas pelo INSS, inclu�do o BPC; e, em seguida, o Gr�fico 2 que enriquece a compara��o apresentando os valores m�dios mensais das aposentadorias em cada um dos Poderes da Uni�o e, tamb�m, da reserva e reforma militar, ambos calculados a partir do Projeto de Lei de Diretrizes Or�ament�rias (PLDO) de 2019, podemos constatar o quanto esse distor��o � demasiadamente desigual.

�, certamente, uma abissal disparidade demonstrada em Tafner e Nery (2019: 259): A desigualdade � evidente: do BPC e da aposentadoria rural de 1 sal�rio m�nimo, passando pelos R$ 2 mil da aposentadoria por tempo de contribui��o, e indo ao m�ximo de R$ 27 mil das aposentadorias no Poder Legislativo. O Gr�fico 2 faz compara��o semelhante para as pens�es. Elas chegam a R$ 21 mil na m�dia do Legislativo, mas s�o de R$ 1.300 na clientela urbana do Regime Geral (INSS) e R$ 954 na clientela rural.

Os autores Tafner e Nery (2019:259) concluem:

Frisamos que a desigualdade d� ensejo a mudan�as, mas tamb�m � necess�rio destacar que o combate a privil�gios n�o � medida suficiente. A an�lise separando os tr�s Poderes pode passar a falsa impress�o de que a participa��o deles na despesa � pr�xima. Em que pese a indigna��o em rela��o ao valor dos benef�cios nos Poderes Legislativo e Judici�rio (resultante dos sal�rios j� desalinhados dos servidores da ativa), em realidade, a imensa maioria dos servidores est� no Poder Executivo. Na Uni�o, 92% das aposentadorias s�o do Poder Executivo, e 95% das pens�es.

2.2 Principais caracter�sticas do sistema de previd�ncia brasileiro

O regime de aposentadoria criado pela Constitui��o Federal de 1988 tinha as seguintes caracter�sticas tanto para o regime geral quanto para os servidores p�blicos:

1. I. Aposentadoria por idade: 60 anos para homens e 65 anos para mulheres, com redu��o de cinco anos para os trabalhadores rurais de ambos os sexos;

2. II. Aposentadoria por tempo de servi�o: 35 anos para homens e 30 anos para mulheres, com redu��o de cinco anos de idade para os professores de ambos os sexos;

3. III. Aposentadoria proporcional com redu��o ao tempo de servi�o: 30 anos para homens e 35 anos para mulheres.

Do ponto de vista hist�rico, no in�cio da d�cada de 70, o Brasil ainda era visto como pa�s jovem, com poucos aposentados e uma parcela muita expressiva da popula��o em idade ativa. Contudo, com o passar dos anos essa situa��o se modificou de forma que mais pessoas foram se aposentando e o n�mero de contribuintes foi caindo. No Brasil atual, por�m, os dados obtidos atrav�s do Instituto Brasileiro de Geografia e Estat�stica (IBGE), ano 2017, revelam que a popula��o idosa – acima dos sessenta anos – alcan�ou expressivo n�mero de 28 milh�es, um total de 13,5% da totalidade da popula��o.

A perspectiva de crescimento do pr�prio IBGE (2017) � de que a popula��o brasileira atinja 232,5 milh�es de habitantes, sendo um n�mero aproximado de 57 milh�es de idosos (24,5%) at� o ano de 2042. Antes de 2050, de acordo com o IBGE (2017), os idosos j� ser�o um grupo maior do que a parcela da popula��o com idade entre 40 e 59 anos. � poss�vel constatar, por meio da Tabela 1, que a raz�o entre o n�mero de contribuintes (NC) e o n�mero de benefici�rios (NB) da Previd�ncia social caiu de 4,2 (1970) para 1,6 (2010). Mantida essa tend�ncia, pode-se esperar que a raz�o (NC/NB) decline para 1,2 (2020).

Tabela 1

Raz�o entre o n�mero de contribuintes (NC) e o n�mero de beneftci�rios (NB) da Previd�ncia Social do Brasil

2.3 Principais causas do d�ftcit no sistema previdenci�rio brasileiro

No Brasil, existe uma vasta literatura sobre o assunto, que indica um n�mero consider�vel de correntes e posicionamentos acerca desta tem�tica. O presente trabalho de pesquisa, entretanto, procura demonstrar os principais motivos que explicam, de certo modo, a evolu��o do d�ficit previdenci�rio no pa�s. Eles podem ser classificadas em causas do tipo estruturais e fatores do tipo conjunturais.

Em primeiro lugar, a previd�ncia social n�o separa claramente a seguridade social da assist�ncia social. A previd�ncia tenta resolver a quest�o do financiamento de um fluxo de benef�cios para a popula��o em idade inativa, mas deixa de levar em conta o fluxo necess�rio de contribui��es que guarde proporcionalidade com o valor esperado dos benef�cios pagos. Logo, o equil�brio econ�mico-financeiro somente � garantido pelas condi��es atuariais do sistema previdenci�rio.

No momento atual, o Brasil tem sofrido com profundas transforma��es em sua estrutura et�ria, que tem impactado diretamente sobre o equil�brio atuarial da previd�ncia social. Todos os indicadores do IBGE assinalam para um envelhecimento da popula��o do Brasil, inclusive.

Outro aspecto assaz importante � que transforma��es impactantes ocorreram no mercado de trabalho, com implica��es diretas no sistema de previd�ncia social brasileiro, como: 1�) a revolu��o da microeletr�nica, em escala mundial, que gerou tecnologias poupadoras de for�a de trabalho; 2�) redu��o da infla��o e seus feitos sobre o valor real dos benef�cios previdenci�rios; 3�) aumento real do sal�rio m�nimo, sendo que os benefici�rios da previd�ncia pertencentes ao regime geral do INSS acompanham a evolu��o dos reajustes do sal�rio m�nimo; 3�) reajustes salariais no �mbito da Uni�o, dos Estados e dos Munic�pios; 4�) antecipa��o das aposentadorias em fun��o da reforma previdenci�ria; 5�) baixo crescimento econ�mico: a taxa de crescimento do PIB quando declina reduz os recursos dos aposentados; e, por �ltimo, 6�) um distribui��o da renda concentrada e desigual em nosso pa�s incide negativamente sobre a previd�ncia social.

A se��o seguinte pretende discutir as fontes de recursos do sistema de previd�ncia brasileiro.

Fontes de recursos do sistema previdenci�rio no Brasil

Sobre a fonte de recursos do sistema previdenci�rio brasileiro, o artigo 195 da Constitui��o Federal (CF) de 1988, assina que:

A seguridade social ser� financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos or�amentos da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios, e das seguintes contribui��es sociais: I – dos empregadores, incidente sobre a folha de sal�rios, o faturamento e o lucro; II – dos trabalhadores; III – sobre a receita de concursos de progn�sticos.

� neste contexto que n�o existe um consenso. Gentil (2006) procura demonstrar em seu trabalho que existe, na verdade, um falso d�ficit previdenci�rio, isso porque o c�lculo do saldo previdenci�rio pelo governo federal toma como base a soma de receitas das contribui��es ao INSS sobre a folha de sal�rios e os demais rendimentos do trabalho deduzidos dos benef�cios do Regime Geral de Previd�ncia Social (RGPS). Wolf (2017:20) corrobora com essa tese quando afirma que: “o d�ficit nas contas da Seguridade Social, propagado pelo Governo Federal torna-se um mito”, especialmente ao ter como base para isso os resultados do Departamento Intersindical de Estat�stica e Estudos Socioecon�micos (DIEESE) e da Associa��o Nacional dos Auditores Fiscais da Previd�ncia Social (ANFIP) (2017:19):

Considerando, pois, o que reza a CF-88, n�o faz sentido falar em d�ficit, porque existem fontes de recursos constitucionalmente asseguradas no Or�amento da Seguridade Social para financiar a Previd�ncia. O suposto “rombo” R$ 85,8 bilh�es apurado pelo governo em 2015, poderia ter sido coberto com parte dos R$ 202 bilh�es arrecadados pela Contribui��o para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), dos R$ 61 bilh�es arrecadados pela Contribui��o Social sobre o Lucro L�quido (CSLL) e dos R$ 53 bilh�es arrecadados pelo PIS-Pasep. Haveria ainda os R$ 63 bilh�es capturados da Seguridade pela DRU e os R$ 157 bilh�es de desonera��es e ren�ncias de receitas pertencentes ao Or�amento da Seguridade Social.

Ocorre que essa forma de calcular o resultado previdenci�rio pelo Banco Central do Brasil n�o est� correta porque deixa de considerar outras fontes de recursos financeiros mais importantes, que devem ser alocadas � previd�ncia, conforme estabelece o artigo 195 da Constitui��o Federal de 1988 que trata do or�amento pr�prio e exclusivo da seguridade social, ou seja, em tese n�o deveria existir d�ficit no sistema de seguridade social brasileiro.

Esse falso d�ficit previdenci�rio s� aparece porque o c�lculo realizado deixa de incluir todas as receitas que devem ser alocadas � Seguridade Social de acordo com o estabelecido no artigo 195 da Constitui��o Federal de 1988, indica Gentil (2006) e, recentemente, Wolf (2017). Assim, um quantitativo expressivo e robusto de fontes de receitas do sistema de Seguridade Social do Brasil deixa de entrar no c�lculo cont�bil realizado pelo Banco Central, ainda que estejam respaldados pelo pr�prio artigo 195 contido no Or�amento da Seguridade Social. S�o eles:

1. I. Contribui��es sociais pagas pelas empresas sobre a folha de sal�rios, o faturamento e lucro, e as contribui��es pagas pelos trabalhadores sobre seus rendimentos do trabalho integram o rol exclusivo de fontes do Or�amento da Seguridade Social;

2. I. Receitas da Contribui��o previdenci�ria para o Regime Geral da Previd�ncia Social (RGPS) pagas pelos empregados e pelas empresas;

3. III. Contribui��o Social sobre o Lucro L�quido das Empresas (CSLL);

4. IV. Contribui��o Social Para o Financiamento da Seguridade Social, cobrada sobre o faturamento das empresas (COFINS);

5. V. Contribui��o para o PIS/PASEP para financiar o Programa do Seguro-Desemprego e para financiar os programas de desenvolvimento do BNDES, igualmente cobrada sobre o faturamento das empresas;

6. VI. Receitas das contribui��es sobre concurso de progn�sticos – Mega-Sena, loteria esportiva e outros jogos lot�ricos – e contribui��o de empregados e empregadores fazem parte desse or�amento da seguridade social; e,

7. VII. As receitas pr�prias de todos os �rg�os e entidades que participam desse Or�amento.

Merece destaque, tamb�m, a Contribui��o Social sobre o Lucro L�quido das Empresas (CSLL) e a Contribui��o Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), ambas criadas pelos constituintes para financiar os benef�cios da Seguridade Social, tais como: Previd�ncia Rural, Benef�cio de Presta��o Continuada (BPC) e o Sistema �nico de Sa�de (SUS), p�blico, gratuito e universal.

3.1 Desvincula��o dos recursos da seguridade social na gest�o governamental do (ex-) Presidente Fernando Henrique Cardoso

A d�cada de 1990 foi marcada por profundas transforma��es pol�ticas no Brasil. A come�ar pelo regime de governo a ser seguido n�o ser mais uma ditadura, mas, sim, uma democracia em que a sociedade civil organizada possui plenos poderes para eleger os seus pr�prio representantes atrav�s de elei��es em n�vel municipal, estadual e federal. Com a elei��o de Fernando Collor a Presid�ncia da Rep�blica do Brasil, em 1989, e, por conseguinte, a ascens�o dos liberais ao comando da pol�tica econ�mica, houveram muitas mudan�as na administra��o do or�amento p�blico do governo federal.

O governo do (ex-) Presidente Fernando Afonso Collor de Mello tratou de implementar uma pol�tica econ�mica e, concomitante, uma pol�tica externa que seguia de perto as diretrizes do chamado consenso de Washington. A sua gest�o implementou uma ousada pol�tica de privatiza��es e de liberaliza��o econ�mica, tanto no que tange aos fluxos de capitais quanto aos fluxos de mercadorias, al�m do bomb�stico e catastr�fico confisco da liquidez, numa tentativa v� de debater a infla��o, como recorda Gennari (2002), o que provocou seu impeachment.

Em 1994, com a entrada em vigor do Plano Real na gest�o do (ex-)Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), o poder executivo passou, com o aval do pr�prio Congresso Nacional, a desvincular os recursos que deveriam financiar a seguridade social para financiar o d�ficit financeiro produzido pela pol�tica monet�ria de taxa b�sica de juros como principal indexador da remunera��o dos t�tulos p�blicos do governo federal.

O Plano Real, ancorado na paridade de R$0,86/USS e na abertura comercial e financeira do pa�s, exigiu uma pol�tica monet�ria muito austera baseada, principalmente, na ado��o de uma taxa de juros b�sica (SELIC) muito elevada em termos reais. Com isso, as despesas com juros e os encargos financeiros aumentaram muito, o que levou a cria��o de uma margem de seguran�a para o financiamento extra dessas despesas.

Em consequ�ncia disso, o (ex-)Presidente FHC foi obrigado a criar o Fundo de Emerg�ncia Social (FES), transformado em seguida em Fundo de Estabiliza��o Fiscal (FEF), e depois em Desvincula��o da Receita da Uni�o (DRU). � justamente nos recursos da seguridade social que a DRU encontra a sua principal fonte de recurso. Al�m dessa fonte, a Contribui��o Provis�ria sobre Movimenta��o de Valores e de Cr�ditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) – criada com a finalidade exclusiva de financiar a Sa�de P�blica, nos anos de 1990, n�o foi poupada.

� preciso lembrar que de acordo com a Constitui��o de 1988, todas as receitas previdenci�rias s�o vinculadas estritamente �s despesas da seguridade social. Contudo, desde a cria��o da Constitui��o Federal de 1988, as correntes liberais t�m investido contra a vincula��o das receitas dos or�amentos p�blicos com o falso argumento de que esse instituto retiraria do gestor p�blico a mobilidade necess�ria para uma adequada administra��o das despesas do setor p�blico e que isso criaria uma esp�cie de “engessamento” do or�amento p�blico federal. Marques e Mendes (2004:06)apud Louren�o et al. (2017:474) observam que:

No governo de FHC tamb�m foi criado o Fundo Social de Emerg�ncia (FSE), em 1995, constitu�do de 20% das contribui��es previstas para o financiamento da Seguridade Social para serem usados livremente pelo governo, inclusive para pagamento de juros da d�vida (Marques e Mendes, 2004). O FSE deveria ter vig�ncia de apenas dois anos, mas foi sucessivamente prorrogado, sendo renomeado em 1997 para Fundo de Estabiliza��o Fiscal e, finalmente, para expressar o seu verdadeiro car�ter, Desvincula��o das Receitas da Uni�o — DRU — em 2000.

Para Louren�o et al.(2017: 471):

A contrarreforma da Previd�ncia de FHC trouxe regras comuns aos dois regimes (RGPS e RPPS), estipulando um teto para as aposentadorias. Contudo, n�o foi aprovado o teto das aposentadorias dos funcion�rios p�blicos federais, em decorr�ncia de amplas manifesta��es desse segmento contr�rio �s medidas, e n�o havia como obrigar a compra da previd�ncia complementar.

3.2 Desvincula��o dos recursos da seguridade social na gest�o governamental do (ex-)Presidente Luiz In�cio Lula da Silva e da (ex-) Presidenta Dilma Vana Rousseff

Para impedir que a d�vida p�blica entrasse em trajet�ria de crescimento cont�nuo e com o intuito de viabilizar, ao mesmo tempo, uma pol�tica de manuten��o de taxas de juros elevadas, a qual acaba aumentando os encargos da d�vida p�blica, a pol�tica econ�mica do governo do (ex-)Presidente Lula resolve adotar esses mecanismos para manter o super�vit prim�rio e com isso provocar o aumento da carga tribut�ria com o objetivo de financiar os altos custos de endividamento. Louren�o et al.(2017:475) afirmam:

A contrarreforma da PS no governo Lula atingiu especialmente trabalhadores p�blicos e foi justificada como uma medida de justi�a social, pois eram atribu�dos aos servidores p�blicos poss�veis privil�gios que os trabalhadores do setor privado n�o t�m como o discurso j� usado por FHC. O governo Lula, al�m disso, preconizava o fortalecimento da previd�ncia privada sob o pretexto de renda complementar.

No governo Lula, por�m, a maior parte da d�vida interna foi detida pelos bancos, empresas comerciais e industriais, al�m de pessoas residentes no pa�s. A solu��o encontrada � �poca envolvia riscos e incertezas quanto � decis�o do governo federal de reduzir a taxa de juros Selic e o recrudescimento imediato da taxa de infla��o, riscos de saques dos cotistas dos fundos e fuga de capitais ao exterior, o que poderia precipitar uma instabilidade financeira que poderia prejudicar os pequenos poupadores, o setor produtivo e os cidad�os em geral.

Louren�o et al.(2017:475) atesta, ainda, que:

Sob os governos petistas, ao se estipular um teto para as aposentadorias (Regime Geral e Pr�prio) visou-se estimular a previd�ncia privada, de car�ter individual (aberta), al�m de estimular segmentos de trabalhadores de empresas estatais e de sindicatos, bem como centrais sindicais, a gerirem o sistema de previd�ncia privado, comumente denominado fundos de pens�o.

Todavia, Granemann (2015)apud Louren�o et al. (2017: 475) pondera:

(...) o que se pretende frisar � que a contrarreforma da PS estatal (Regime Geral e Pr�prio) praticada pelo governo Lula, j� no in�cio do seu primeiro mandato, atende aos interesses do capital financeiro na busca de clientes para os fundos de investimentos. Sob a denomina��o de fundos de previd�ncia privada aberta e fechada, cria-se no imagin�rio social a possibilidade de maiores ganhos e seguran�a, que o termo “fundos de investimentos” n�o subentende. Ou seja, a no��o de risco que acompanha a opera��o passa para o campo aparentemente “neutro” da previd�ncia privada.

Louren�o et al.(2017:477) observa que quando: “FHC criou o FSE, depois denominado DRU, o Partido dos Trabalhadores (PT) fez forte oposi��o. Mas o governo encaminhou a proposta de sua manuten��o at� 2007, alegando que essa seria uma cautela frente �s incertezas do cen�rio internacional”. Assim, Marques et al. (2004:06): “chama de cautela o expediente da desvincula��o de recursos da seguridade para engrossar o super�vit prim�rio exigido pelo FMI para pagamento da d�vida p�blica, interna e externa”. Na gest�o da (ex-)Presidenta Dilma Rousseff, houveram muitas intemperes envolvendo a previd�ncia social. Segundo Salvador (2015) apud Louren�o et al. (2017:477):

A contrarreforma da PS no governo Dilma afetou profundamente a PS, promovendo desonera��es �s empresas e amplas mudan�as para o acesso �s pens�es por morte, aux�lio-doen�a, reclus�o e defeso e, ainda, abono salarial e seguro-desemprego, com o objetivo de minimizar os valores pagos mensalmente e reduzir o tempo de acesso a esses benef�cios, como s�o exemplo as Medidas Provis�rias n. 664 e 665. Al�m disso, permite que o INSS fa�a conv�nios para a realiza��o de per�cias m�dicas, terceirizando as per�cias, assunto caro a Sa�de do Trabalhador (ST), devido ao hist�rico de n�o reconhecimento dos agravos � sa�de relacionados ao trabalho.

Nas palavras de Salvador (2015)apud Louren�o et al. (2017:378):

As Medidas Provis�rias n. 664 e 665, transformadas em leis, promoveram amplas dificuldades para o acesso aos direitos previdenci�rios e ao seguro-desemprego, seguindo a tend�ncia neoliberal de enxugar os gastos sociais e promover o desvio de recursos para a esfera financeira, bem como estimular a previd�ncia privada.

N�o cabe neste artigo fazer extensa discuss�o sobre o modus operandi da seguridade social de cada gest�o governamental no per�odo da Nova Rep�blica. Entretanto, Salvador (2017:02) traz � baila importante considera��o sobre o problema em torno da desvincula��o de Recursos da Uni�o em seu trabalho, em especial quando diz:

No primeiro mandato da presidenta Dilma Rousseff somou-se a pol�tica fiscal as desonera��es tribut�rias, como forma de socorrer o capital frente � crise em curso do sistema capitalista. Essas escolhas de pol�ticas econ�micas tiveram efeitos delet�rios sobre as pol�ticas sociais. A viabilidade da pol�tica fiscal s� foi poss�vel por meio de instrumentos de desvincula��es de recursos or�ament�rios, notadamente a Desvincula��o de Recursos da Uni�o (DRU) sobre as fontes tribut�rias exclusivas de financiamento da seguridade social, novamente prorrogada at� 2023.

3.3 Desvincula��o dos recursos da seguridade social na gest�o governamental interina de Michel Temer e no atual Governo do Presidente Jair Bolsonaro

Em junho de 2016, o governo interino de Michel Temer havia logrado sucesso com a aprova��o da Proposta de Emenda � Constitui��o (PEC) n� 4/2015, que prorrogou a Desvincula��o de Receitas da Uni�o (DRU) at� 2023. O texto aprovado ampliou de vinte por cento para trinta por cento o percentual das receitas que poderiam ser utilizadas com liberdade pela Uni�o. Como foi visto no in�cio da se��o, a DRU � destinada, por determina��o constitucional/legal, � �rg�os, fundos e despesas espec�ficas. Wolf (2017:13) lembra que:

A PEC aprovada e formalizada na Emenda Constitucional n� 93, de 2016, altera o artigo 76 do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias e, inclui os artigos 76-A e 76-B, produzindo efeitos retroativos a partir de 1� de janeiro de 2016. O texto aprovado autoriza a desvincula��o para estados, Distrito Federal e munic�pios – Desvincula��o de Receitas dos Estados, Distrito Federal e dos Munic�pios (DREM) – , ficando desvinculadas 30% (trinta por centos) das receitas relativas a impostos, taxas e multas, n�o aplicada �s receitas destinadas � sa�de e � educa��o, sobretudo, �s receitas de contribui��es previdenci�rias e de assist�ncia � sa�de dos servidores.

De fato, essa “nova” DRU daria mais flexibilidade no que tange a utiliza��o de receitas pelo Governo Federal, pois permitiria � Uni�o aplicar os recursos reservados �s �reas sociais espec�ficas em qualquer despesa considerada essencial. Nestes termos, conforme Wolf (2017:13):

O Governo Federal defendeu a renova��o da DRU em raz�o da “rigidez or�ament�ria brasileira”, a desvincula��o de receitas permite o ajuste do or�amento �s mudan�as da realidade brasileira. Conforme a nota emitida, “a DRU permite a gest�o mais adequada de recursos or�ament�rios, pois evita que determinadas �reas fiquem com excesso de recursos vinculados, enquanto outras apresentem car�ncia de recursos”.

Chama a aten��o, como apontado pela ANFIP e, tamb�m, pela Funda��o de Estudos da Seguridade Social – a Funda��o ANFIP –, o fato de que “a DRU incidente sobre as contribui��es de Seguridade Social apresenta-se como um instrumento que esvazia o seu financiamento”, assevera Wolf (2017:13-14). Em 2015, como visto atrav�s dos estudos destas Institui��es, “a DRU retirou do Or�amento da Seguridade Social o valor de R$ 63,817 bilh�es”, conclui Wolf (2017:14).

O atual governo do Presidente, Jair Messias Bolsonaro, pretende fazer uma ampla reforma na previd�ncia. Atualmente, a DRU desvincula trinta por cento de receitas procedentes das contribui��es sociais, das contribui��es de dom�nio econ�mico e das taxas da Uni�o. Para o Or�amento de 2019, por exemplo, a DRU est� estimada em R$ 132,8 bilh�es.

Segundo Lobato et al.(2019:06) pondera: “No caso da previd�ncia, reformas foram empreendidas em todos os governos desde a Constitui��o, mas a proposta feita pelo governo Jair Bolsonaro � a mais ampla, visto que altera radical e profundamente o que foi constru�do desde a d�cada de 1930”. O fim da DRU faz parte da Proposta de Emenda � Constitui��o (PEC) – a PEC 6/2019 – de reforma da Previd�ncia, que modifica drasticamente o sistema de previd�ncia social no Brasil, estabelece regras de transi��o e disposi��es transit�rias, al�m de fornecer outras provid�ncias. Lobato et al. (2019:06) argumentam que:

...) a reforma � justificada como necess�ria para que a previd�ncia tenha sustentabilidade no presente e para as futuras gera��es, garantindo maior equidade. A partir desses argumentos, ela prop�e uma s�rie de mudan�as para o acesso a benef�cios previdenci�rios: amplia��o do tempo de contribui��o e deidade, redu��o do valor de pens�es, restri��o � aposentadoria rural e ao Benef�cio de Presta��o Continuada (BPC). Por outro lado, prop�e uma reestrutura��o total da previd�ncia que acaba com o regime de reparti��o/solid�rio e cria um regime – de capitaliza��o –, expondo, dessa forma, o interesse central do grupo que governa

De acordo com recente publica��o da Institui��o Fiscal Independente (IFI), apesar de ocorrer uma economia de R$ 109,6 bilh�es, o d�ficit da Seguridade Social continuaria. Ao inv�s de um d�ficit de 4,1% do produto interno bruto (PIB), no valor de R$ 280,6 bilh�es, o d�ficit da Previd�ncia seria de 2,5% do PIB, aproximadamente R$ 171 bilh�es, indicam c�lculos preliminares. Ou seja, como pondera a IFI (2019), a partir do momento em que a despesa supera a sua fonte de financiamento, ela se torna ineficaz, pois o governo ter� de pagar, em algum momento, essa diferen�a.

A reforma previdenci�ria do atual governo, no que se refere a mudan�a na Constitui��o Federal, � muito mais ampla e profunda em rela��o � reforma anterior proposta pelo Governo Temer. A PEC 6/2019 tem como principal objetivo atender todos os regimes previdenci�rios, tanto o regime geral, quanto os ditos regimes pr�prios. A proposta atual procura incluir o aumento nas al�quotas de contribui��o e a cria��o de um Sistema de Capitaliza��o, o que foi alterado recentemente em texto enviado pelo relator ao Governo. De acordo com o atual Ministro da Economia, o Economista Paulo Guedes, a profundidade e rapidez do que est� sendo proposto pode ser mensurado pela economia, daqui a dez anos, de at� R$ 1,072 trilh�o, o que significa uma m�dia de R$ 107 bilh�es anuais.

3.4 Breve an�lise das contribui��es sociais da seguridade social: COFINS, PIS/PASEP e CSLL

As fontes das contribui��es sociais s�o receitas oriundas do pagamento de empresas em geral sobre a folha de sal�rios, o faturamento e lucro, e contribui��es pagas pelos trabalhadores dos seus rendimentos do trabalho integram o rol exclusivo de fontes do Or�amento da Seguridade Social (OSS). As principais contribui��es sociais s�o o COFINS, PIS/PASEP e o CSLL.

A Contribui��o para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) foi institu�da pela Lei Complementar n� 70, de 30 de dezembro de 1991. No Brasil, a COFINS � uma contribui��o social federal, de natureza tribut�ria, que incide sobre a receita bruta das empresas, destinada a financiar a seguridade social, a qual compreende a previd�ncia social, a sa�de e a assist�ncia social. Para Madeira (2009)apud Ciaramello et al. (2012:34): “trata-se da contribui��o social que tem por objetivo assegurar os direitos relativos � sa�de, � previd�ncia e � assist�ncia social da popula��o”.

Existem dois regimes b�sicos da COFINS, � saber: 1�) o regime de incid�ncia cumulativa aplica uma al�quota de 3% sobre o faturamento da empresa e a base de c�lculo � a receita operacional bruta da pessoa jur�dica, mas sem dedu��es em rela��o a custos, despesas e encargos da pessoa jur�dica; e 2�) o regime de incid�ncia n�o cumulativa aplica uma al�quota de 7,6% sobre o faturamento da empresa e a base de c�lculo � a receita operacional bruta da pessoa jur�dica.

Assim sendo, a COFINS pode servir como um importante term�metro de desempenho econ�mico para o pa�s. � poss�vel, inclusive, constatar por meio da Tabela 1 uma raz�o de causalidade entre a COFINS e o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil. Por exemplo: no per�odo de 1994-2005, a COFINS/PIB cresceu de 2,40% (1994) para 3,14% (2002) e, depois, caiu para 2,77% (2005). Entre 2006-2017, a raz�o COFINS/PIB decresceu de 3,34% (2006) para 3,01% (2008) e voltou a crescer de 3,18% (2009) para 3,97% (2012); mais recentemente, por�m, ela voltou a cair de 3,93% (2013) para 3,09% (2018), uma clara demonstra��o da crise econ�mico-institucional que impera no pa�s.

Tabela 1

Evolu��o da raz�o COFINS/PIB: 1994-2018. Em R$ Milh�es

Outra fonte de contribui��o social importante � o Programa de Integra��o Social (PIS)/ Programa de Forma��o do Patrim�nio do Servidor P�blico (PASEP). O PIS/PASEP � uma contribui��o social que incide sob o faturamento das empresas com o prop�sito de financiar o Programa de Seguro-Desemprego e os programas de desenvolvimento econ�mico do Banco Nacional do Desenvolvimento Econ�mico e Social (BNDES). Nos termos de Madeira (2009)apudCiaramello et al. (2012:34):

O PIS (Programa de Integra��o Social) � direcionado a custear programas de desenvolvimento econ�mico do BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento Econ�mico e Social), o seguro-desemprego e o abono aos empregados que contribuam para a forma��o do fundo e ganhem at� dois sal�rios m�nimos. Vale destacar que esse tributo foi criado nos termos Lei Complementar n� 7, de 7 de Dezembro de 1970.

A Tabela 2 demonstra que a raz�o PIS/PASEP, entre 1994-2005, caiu de 1,07 % (1994) para 0,77 % (1998) e voltou a crescer para 0,92% (1999); no per�odo de 2000-2005, a raz�o PIS/PASEP subiu de 0,86% (2000) para 1,03% (2005); entre 2006-2017 a raz�o PIS/PASEP caiu de 1,01% (2006) para 0,98% (2009), sendo que no per�odo de 2010-2018, a raz�o PIS/PASEP diminuiu de 1,08% (2010) para 0,87% (2016) e voltou a crescer, pontualmente, para 1,29% (2019).

Tabela 2

Evolu��o da Raz�o PIS/PASEP: 1994-2018. Em R$ Milh�es

Atualmente, a al�quota do PIS/PASEP � de 0,65% sobre o faturamento da empresa brasileira. Nesse contexto, existem dois regimes do PIS/PASEP: 1�) o regime de incid�ncia cumulativa, com al�quota de 0,65% sobre o faturamento da empresa brasileira em que a base de c�lculo do PIS/PASEP � a receita operacional bruta da pessoa jur�dica, sem dedu��es em rela��o a custos, despesas e encargos da pessoa jur�dica; e 2�) o regime de incid�ncia n�o cumulativa, com al�quota de 1,65% sobre o faturamento da empresa brasileira. Na vis�o de Salvador (2011: 10): “Os recursos destinados � pol�tica de trabalho podem contribuir para uma amplia��o do conceito de seguridade na perspectiva de incorpora��o de outras pol�ticas sociais no sistema”.

Sobre o PIS/PASEP, Salvador (2011:10) fornece uma interessante an�lise de contexto, fundamentalmente, quando observa que:

(...) al�m da aus�ncia da integra��o da pol�tica de trabalho com os demais programas e pol�ticas da seguridade social, o financiamento do seu principal benef�cio ocorre por meio de uma fonte de tribut�ria regressiva, que � paga por toda popula��o, principalmente a mais pobre. Contudo, o acesso ao benef�cio do seguro-desemprego, que � financiado por esta fonte tribut�ria, fica restrito somente aos trabalhadores inseridos em rela��es formais de trabalho

Por fim, n�o menos importante, a Contribui��o Social sobre o Lucro L�quido (CSLL) tem como fato gerador a aquisi��o de disponibilidade econ�mica ou jur�dica de renda (produto do capital) ou de proventos (lucro auferido pelas empresas). � um tributo federal pago por pessoas jur�dicas (entidades financeiras e n�o financeiras) domiciliadas no Brasil e por institui��es equiparadas pelas leis tribut�rias brasileiras. Na percep��o de autores como Ciaramello et al.(2012:35):

A Lei n� 10.833, de 29.12.2003 instituiu a incid�ncia de reten��o na fonte para a Contribui��o Social sobre o Lucro L�quido (CSLL), o PIS e a COFINS devidos pelas pessoas jur�dicas prestadoras de servi�os. Assim, a partir de 1� de fevereiro de 2004, por for�a do artigo 30 da Lei 10.833/03, s�o sujeitos � reten��o da CSLL, do PIS/PASEP e da COFINS os seguintes pagamentos efetuados pelas pessoas jur�dicas a outras pessoas jur�dicas de direito privado, decorrentes dos seguintes servi�os prestados.

Desta forma, o lucro l�quido � o valor financeiro do exerc�cio fiscal do ano anterior deduzida �s participa��es e contribui��es sociais previstas em lei (participa��es de deb�ntures, empregados, administradores e partes benefici�rias e contribui��es para institui��es e fundos de assist�ncia ou previd�ncia de empregados). A al�quota da CSLL varia entre 9% e 20%, antes da provis�o do Imposto de Renda (IR).

A Tabela 3, a seguir, revela que a raz�o CSLL e o PIB entre 1994-2018. Nota-se que, entre 1994-2004, a raz�o CSLL/PIB apresenta uma tend�ncia de crescimento de 0,97% (1994) para 1,05% (2004). No entanto, em 2015, a raz�o CSLL/PIB caiu para 0,27%. Entre 2006-2017, a raz�o CSLL/PIB apresenta de alta de 1,18% (2006) para 1,45% (2008); no per�odo de 2009-2011, a raz�o CSLL/PIB volta a crescer de 1,37% (2009) para 1,40% (2011); de 2012-2014 a raz�o CSLL/PIB continua caindo de 1,31% (2012) para 1,13% (2014); recentemente, entretanto, no corte de tempo entre 2015-2018, a raz�o CSLL/PIB acabou por subir de 1,02% (2015) para 1,03% (2018).

Tabela 3

Raz�o CSLL/PIB: 1994-2018. Em R$ Milh�es

Verificam-se muitas receitas oriundas de contribui��o da Uni�o para o Regime Pr�prio de Previd�ncia (RPP), da pr�pria contribui��o previdenci�ria dos servidores e, tamb�m, da contribui��o para o custeio da pens�o dos militares foram garantidas com receitas advindas da COFINS e da CSLL. Isso quer dizer que um grande quantitativo de despesas previdenci�rias dos servidores p�blicos federais, que em tese s�o de responsabilidade da Uni�o, foram custeadas atrav�s das fontes de recursos direcionadas excepcionalmente para as pol�ticas da seguridade social do pa�s.

Regime da previd�ncia e d�vidas dos governos: resultado previdenci�rio e saldo operacional

No Brasil, os d�ficits propagados pelos diferentes governos da Nova Rep�blica s� existem se compararmos, apenas, o total das contribui��es dos empregados e empregadores com o total dos benef�cios pagos pelo Regime Geral da Previd�ncia, n�o se respeitando a inclus�o do total das receitas da Seguridade Social como consta da Carta Magna de 1988. Louren�o (2017:481) defende a tese de que: “(...) n�o h� d�ficit da PS, pois se fosse seguido o que prev� a CF de 1988 em seu artigo 194, o or�amento da Seguridade deveria contar com 1/3 de contribui��o da Uni�o, al�m de 1/3 de trabalhadores e de empresas”, sobretudo com a cria��o COFINS e a CSLL.

Nesse contexto, as tentativas de desvincula��o das receitas �s despesas da Seguridade Social t�m o prop�sito de criar um volume de recursos que possa ser movimentado livremente pelo Banco Central do Brasil por meio da pol�tica monet�ria que serve de suporte a pol�tica de juros altos, a abertura comercial e financeira e na manuten��o da depend�ncia externa ao capital estrangeiro.

Como visto em Fagnani e Tonelli (2013), outra sa�da do governo federal muito usada, quando aumenta a resist�ncia da sociedade e dos partidos de oposi��o ao governo, tem sido a amea�a do uso de pol�tica fiscal com o aumento indiscriminado de impostos. Desta forma, quando se analisa a situa��o financeira da previd�ncia, h� que se diferenciar o resultado previdenci�rio (arrecada��o l�quida menos benef�cios fiscais) do saldo operacional (recebimentos menos pagamentos).

O d�ficit previdenci�rio nada mais � do que o saldo operacional, ou seja, a soma das receitas das contribui��es ao INSS sobre a folha de sal�rios e demais rendimentos do trabalho deduzidas dos benef�cios previdenci�rios do RGPS. A Tabela 4 verifica os resultados do Sistema Previdenci�rio e o Saldo Operacional entre 1999-2018, que servem como ilustrativo relevante desta condi��o atual.

Tabela 4

Resultado Previdenci�rio: 1999-2018. Em R$ Milh�es

Outro par�metro que gira em torno das finan�as p�blicas e do endividamento do pa�s est� atrelado a D�vida Total L�quida do Governo em Geral (DLGG). A DLGG compreende as d�vidas p�blicas do governo federal e do Banco Central do Brasil, as d�vidas dos governos estaduais e municipais e as d�vidas das empresas estatais federais, estaduais e municipais. De acordo com Caldeira et al. (2011:32):

A DLGG corresponde ao endividamento l�quido – que considera ativos e passivos – do governo federal, do governo estadual e governo municipal junto ao setor privado n�o financeiro e o sistema financeiro p�blico e privado, bem como o resto do mundo. A DLGG � obtida deduzindo-se os ativos da DBGG

A mensura��o da D�vida Total L�quida do Governo em Geral (DTLGG) est� pr�xima do padr�o internacional de mensura��o da d�vida p�blica, afirmam Pinto et al., (2005). Na verdade, a DTLGG compreende as d�vidas p�blicas do governo federal e do Banco Central do Brasil mais as d�vidas dos governos estaduais e municipais e as d�vidas das empresas estatais federais, estaduais e municipais. Assim, a raz�o entre a D�vida Total L�quida do Governo em Geral (DTLGG) e o Produto Interno Bruto (PIB) � outra forma de mensurar a import�ncia da DTLGG para o Brasil.

A Tabela 5 demonstra a raz�o entre o DLGG e o PIB no per�odo de 1994-2018. Em 1994-2000, a raz�o DLGG/PIB declinou de 46,49% (1994) para 32,19% (2000). Em contra partida, entre os anos 2001-2018, a raz�o DLGG/PIB aumentou de 51,49% (2001) para 56,49% (2018).

Tabela 5

A raz�o DTLGG/PIB do Brasil: 1994-2018. Em R$ Milh�es

A D�vida Total L�quida do Setor P�blico (DTLSP) do Brasil compreende a d�vida total do governo Fe deral e do Banco Central do Brasil. Caldeira et al. (2011:32) lembra que:

A DLSP � o principal indicador de endividamento utilizado pelo governo brasileiro. A DLSP � o saldo resultante do balanceamento entre ativos e passivos do setor p�blico n�o-financeiro e do Bacen. A DLSP � utilizada para a apura��o da Necessidade de Financiamento do Setor P�blico (NFSP), conhecido como resultado nominal “abaixo da linha”. Os saldos s�o apurados pelo crit�rio de compet�ncia, ou seja, a apropria��o dos encargos � contabilizada na forma pro rata. Os saldos em moeda estrangeira s�o convertidos para o real com base na taxa de c�mbio de venda do final do per�odo. A DLSP consiste na DLGG acrescido da d�vida l�quida do Bacen e da d�vida l�quida das empresas estatais n�o financeiras, exceto as empresas do Grupo Petrobras e Eletrobr�s.

A Tabela 6 revela que entre 2006-2013, a raz�o DTLSP/PIB caiu de 46,49% (2006) para 30,50% (2013). De 2014 a 2018, com tudo, a raz�o DTLSP/PIB subiu de 32,59% (2014) para 52,96% (2018).

Tabela 6

A raz�o DTLSP/PIB no Brasil: 1994-2018. Em R$ Milh�es

Fonte: elabora��o pr�pria a partir dos dados do MPS/SIAFI-STN/IBGE.

Receitas, despesas e resultados da seguridade social: uma an�lise para o per�odo de 2005-2018

O tema relativo � Previd�ncia Social P�blica no Brasil tem sido colocado no centro do debate pol�tico-partid�rio do Congresso nacional por ampla maioria dos congressistas com orienta��o liberal, que continuam insistindo na afirma��o de que o pagamento dos benef�cios previdenci�rios de sa�de e assistenciais � o principal fator respons�vel pelo desequil�brio das contas do governo federal. Para Gentil (2006:23):

O discurso dominante descreve uma situa��o de fal�ncia e de incapacidade futura da previd�ncia p�blica, freq�entemente relacionada a um dram�tico problema demogr�fico de envelhecimento da popula��o em fun��o do aumento da expectativa de vida e da baixa taxa de natalidade. (...) A vis�o de crise no sistema previdenci�rio p�blico e o ataque �s institui��es do Welfare State est� incorporada ao pensamento conservador, hegem�nico no mundo a partir da d�cada de 1980 e amplamente difundido para os pa�ses da periferia.

Percebe-se que no Brasil est� em curso uma necessidade de imposi��o emergencial de uma “reforma da previd�ncia” com o prop�sito de flexibilizar os direitos constitucionais dos trabalhadores brasileiros. Os ditos liberais, por meio desta reforma, desejam diminuir os direitos adquiridos de todos aqueles que recebem mais de oito sal�rios m�nimos por m�s, e que deixariam de contar – de forma integral e de acordo com os seus efetivos rendimentos dos servidores p�blicos – com a plena cobertura dos benef�cios previdenci�rios, com o objetivo de apropria��o privada de parte das suas respectivas poupan�as previdenci�rias advindas de bancos, de institui��es financeiras e de fundos de pens�o.

A variedade de fontes de receita do sistema de seguridade social representa uma conquista leg�tima da sociedade civil organizada, sobretudo porque a previd�ncia financiada s� pela folha de sal�rios torna-se vulner�vel em per�odos de desemprego alto e, tamb�m, queda do rendimento m�dio dos trabalhadores assalariados e aumento dos trabalhadores empregados, mas sem v�nculo empregat�cio formal. Para Louren�o et al.(2017:468):

No Brasil, os direitos sociais foram reconhecidos tardiamente e s�o produtos da press�o oper�ria e dos movimentos sociais, como ocorreu coma Constitui��o Federal (CF) de 1988, quando tais direitos foram frutos das lutas pela redemocratiza��o do pa�s. A Carta Constitucional ou sou garantir o trabalho como direito social e a Previd�ncia Social (PS) como parte do maior sistema de prote��o social j� implantado no pa�s, configurando a Seguridade Social (SS), juntamente com a Assist�ncia Social e a Sa�de, num importante mecanismo para a efetiva��o do estado democr�tico de direito.

Mesmo os sistemas previdenci�rios bem administrados apresentam – em menor ou maior grau – algum tipo de d�ficit, j� que a massa salarial da classe trabalhadora � uma vari�vel que acompanha o comportamento c�clico do n�vel da atividade econ�mica. A constitui��o de 1988, sem d�vida, inovou ao reduzir a depend�ncia da receita previdenci�ria � din�mica do ciclo econ�mico ao estabelecer a tributa��o necess�ria sobre o faturamento e o lucro l�quido que servem de base para o c�lculo mais est�vel das contribui��es sociais que a folha salarial dos trabalhadores. Para Louren�o et al. (2017:468):

� verdade que os direitos previstos na CF de 1988 mal puderam revelar-se e logo foram obstaculizados pelo Executivo, a exemplo de como foi tratado o direito da pessoa com defici�ncia, a aposentadoria do idoso pobre, do trabalhador rural, entre outros. A justificativa era que os direitos sociais tornariam o Estado ingovern�vel, o que foi assumido no governo de Jos� Sarney, ao n�o regulamentar o financiamento da SS, ao que se seguiu o ajuste fiscal de 1998, promovido por Fernando Henrique Cardoso (FHC), efetivando uma verdadeira contrarreforma do Estado de cunho neoliberal que atingiu a PS, a qual foi objeto da a��o tamb�m dos governos de Luiz In�cio Lula da Silva e Dilma Rousseff.

N�o obstante, a diversidade da base de financiamento tem implica��es importantes para compensar a queda de arrecada��o tribut�ria decorrente da introdu��o de novas tecnologias que reduzem a quantidade da for�a de trabalho nos setores de grande import�ncia produtiva e lucratividade. O potencial de gera��o de emprego dos investimentos produtivos torna-se cada vez mais restrito at� porque a incid�ncia sobre o faturamento e o lucro das empresas � uma condi��o b�sica para contrabalan�ar a redu��o da contribui��o da previd�ncia social sobre a folha de sal�rios nos setores de tecnologia avan�adas.

A estrutura financeira do sistema produtivo brasileiro possui uma reconhecida solidez para assegurar direitos sociais universais, ao fazer com que os todos os membros da sociedade brasileira contribuam � manuten��o da previd�ncia social como direito da cidadania e obriga��o do Estado brasileiro. Logo, n�o faz sentido a exclus�o das fontes de recursos do c�lculo do resultado financeiro da previd�ncia social, sob o risco de perda do entendimento do conceito de seguridade social e do discernimento sobre o processo de constru��o hist�rica desse sistema.

Na verdade, quando s�o inclu�dos todos os dados das receitas e da despesa da seguridade social, e n�o exclusivamente os da previd�ncia social, mas tamb�m as receitas e despesas das contribui��es sociais, inclusive as despesas com sa�de e assist�ncia social, a capacidade financeira do sistema de Seguridade Social pelo lado das receitas deveria, a priori, aumentar. Mas os desvios dos recursos da seguridade social pelo governo federal, para outros fins, passaram a contribuir para tornar, n�o somente os resultados do sistema previdenci�rio negativos, mas tamb�m os da sa�de e da assist�ncia social, de forma que a autossufici�ncia financeira da seguridade social do Brasil acabou ficando prejudicada nos termos do Art. 195 da Constitui��o Federal de 1988.

De fato, o sistema de seguridade social do Brasil, que era superavit�rio, passou a ser deficit�rio como resultado da inclus�o exagerada de outras despesas que eram financiadas por outras fontes de recursos. Essa situa��o aponta � necessidade de se aceitar a exist�ncia de problemas em rela��o ao RGPS com destaque para os seguintes itens:

1. 1. O efeito negativo sobre o sistema previdenci�rio brasileiro como resultado das baixas taxas de crescimento da economia brasileira;
2. 2. O fato de uma parcela significante da popula��o econ�mica ativa subocupada n�ocontribuir por se encontrar na informalidade;
3. 3. O alto n�vel de sonega��o, corrup��o, fiss�o e apropria��o ind�bita das contribui��es dos empregados pelas empresas, por for�a do prec�rio exerc�cio da fiscaliza��o, em decorr�ncia do n�mero insuficiente de fiscais em exerc�cio.

A Tabela 7 demonstra que as receitas, despesas e os resultados derivados da diferen�a entre receitas e despesas, passaram de menos R$ 24.151 milh�es (2005) para menos R$ 166.507 milh�es (2015) e depois para menos R$ 258.663 milh�es (2016).

Tabela 7

Receitas, Despesas e Resultados da Seguridade Social: 2005- 2016. Em R$ Milh�es

5.1. Arrecada��o, despesa com benef�cios e resultado prim�rio do RGPS no per�odo de 2005-2018: an�lise econ�mica dos resultados

A Tabela 8 mostra o fluxo de caixa da Arrecada��o bruto, Arrecada��o l�quida, Despesas com benef�cios e o Resultado Prim�rio do Regime Geral da Previd�ncia Social (RGPS). Nota-se que a Arrecada��o Bruta cresceu de R$ 116,22 bilh�es (2005) para R$ 429,24 bilh�es (20178), ou seja, o equivalente ao acr�scimo de 269,13%.

Neste contexto, a Arrecada��o L�quida aumentou de R$ 108,43 bilh�es (2005) para R$ 368,46 bilh�es (2018), o equivalente ao acr�scimo de 260,77%. O total de despesas com benef�cios da previd�ncia social cresceu de R$ 146,01(2005) para R$ 586,38 (2018), isto �, o equivalente ao incremento de 301,60%. O Resultado Prim�rio do RGPS cresceu de menos R$ 37,58 bilh�es (2005) para menos R$ 195,20 (2018), o correspondente a 622,09%.

Tabela 8

Arrecada��o, Despesas com Benef�cios e Resultado Prim�rio do RGPS:2005 -2018. Em R$ Bilh�es

Al�m disso, a Tabela 9 demonstra a Arrecada��o Bruta do RGPS, que em termos de porcentagem (%) do PIB cresceu de 5,35% (2005) para 6,54% (2018). A Arrecada��o L�quida do RGPS, em termos de porcentagem (%) do PIB, cresceu de 5,00% (2005) para 6,54% (2018); j� o total de Despesas com Benef�cios, em termos de % do PIB, aumentou de 6,73% (2005) para 8,99% (2018).

O Resultado Prim�rio do RGPS, igual a Arrecada��o L�quida menos o Total de despesas com benef�cios, subiu de menos 1,73% (2005) para menos 2,98% (2018).O saldo operacional da Previd�ncia Social, que � uma informa��o financeira favor�vel, n�o � divulgada � sociedade brasileira como sendo o resultado da Previd�ncia Social.

No entanto, � poss�vel deduzir dos fluxos de caixa financeiro que, se for computada o total das fontes de recursos captada pelo INSS que v�o muito al�m da arrecada��o l�quida e, por conseguinte, se desta for deduzida a despesa previdenci�ria integral (incluindo os gastos administrativos do minist�rio da previd�ncia (pessoal e custeio), a d�vida p�blica do setor p�blico e outros gastos n�o-previdenci�rias3, o saldo operacional apurado dever� ser uma sequ�ncia de super�vits desde que seja acrescido as receitas provenientes das Contribui��es Sociais.

Tabela 9

Arrecada��o, Despesas e Resultado Prim�rio do RGPS em % do PIB: 2005-2018. Em % do PIB

Tabela 9 (cont.)

Arrecada��o, Despesas e Resultado Prim�rio do RGPS em % do PIB: 2005-2018. Em % do PIB

A Tabela 10 mostra o fluxo de caixa financeiro do Regime Pr�prio da Previd�ncia Social (RPPS) do Brasil em termos de percentagem do PIB. Nota-se que o fluxo de recebimentos subiu de 4,83% do PIB (2005) para 7,12% do PIB (acumulado at� outubro de 2017). O fluxo de caixa de pagamentos aumentou de 7,13% do PIB (2005) para 8,27% do PIB (acumulado at� outubro de 2017).

Segundo Santos et al. (2014), o fluxo de caixa do saldo previdenci�rio diminuiu de menos 1,53% do PIB (2005) para menos 0,35% do PIB (acumulado at� outubro de 2017). O fluxo de caixa de arrecada��o aumentou de menos 1,95% do PIB para menos 2,69% (acumulado at� outubro de 2017). O fluxo de caixa operacional cresceu de declinou de menos 2,31% (2005) para menos 1,27% do PIB (acumulado at� outubro de 2017).

Tabela 10

Fluxo de caixa ftnanceiro do RGPS Brasil em % do PIB: 2005- 2017. m % do PIB

No Brasil, desde o governo de FHC at� o governo atual, administrado pelo Presidente Jair Bolsonaro, tem sido defendido que os problemas econ�micos est�o atrelados ao d�ficit da previd�ncia e que a resposta para estes problemas � uma “emergial” Reforma da Previd�ncia. De fato, a propaganda feita pelo governo federal sobre a quest�o do d�ficit previdenci�rio � de que se n�o for feita a reforma da previd�ncia, a falta de pagamento dos aposentados se efetivar� no m�dio e no longo prazo.

Ocorre que ochamado d�ficit previdenci�rio nada mais do que o saldo do previdenci�rio que resulta da soma parcial das receitas do INSS sobre a folha de sal�rios e demais rendimentos do trabalho4 e de receitas pr�prias menos expressivas,5 deduzidas das transfer�ncias a terceiros6 e dos benef�cios previdenci�rios do RGPS, como conforme se expressa nas duas equa��es abaixo vistas em Gentil (2019).

� preciso destacar, primeiramente, que essa forma de calcular o resultado da previd�ncia social n�o leva em conta todas as receitas que devem ser alocadas no sistema da previd�ncia, conforme estabelece o artigo 195 e seus incisos da Constitui��o de 1988, deixando de cpmputar, por exemplo, a totalidade dos recursos da Seguridade Social.

Como consequ�ncia disso, o resultado � um d�ficit p�blico que n�o � real porque n�o segue os preceitos da Constitui��o Federal de 1988. As contribui��es sociais que financiam a Seguridade Social s�o contribui��es sociais dos empregados, dos trabalhadores e do Estado7. O seguro-desemprego, por exemplo, � um benef�cio integrante do sistema de seguridade social, garantido pelo artigo 7� dos Direitos Sociais da Constitui��o de 1988, cuja finalidade � prover assist�ncia financeira tempor�ria ao trabalhador dispensado involuntariamente.

Isso posto, a Tabela 11 apresenta os dados dispon�veis de receitas, despesas e resultado prim�rio da seguridade social entre 2010 a 2018. Nota-se que o Saldo previdenci�rio � positivo (RECEITA – DESPESA >0) em todo o per�odo estudado.

Considera��es Finais

O modelo previdenci�rio no Brasil constitui-se em um s�rio problema estrutural das contas p�blicas em nosso pa�s. De fato, esse � o principal respons�vel pelo d�ficit prim�rio do governo federal. As mudan�as da estrutura demogr�fica, as mudan�as no mercado de trabalho e os efeitos causados pela Constitui��o de 1988 s�o alguns dos fatores que podem explicar este desequil�brio entre receitas e despesas que caracterizam a crise do sistema de previd�ncia social.

Al�m disso, a previd�ncia brasileira � complexa com uma multiplicidade de subsistemas com suas regras espec�ficas para contribui��es e benef�cios. Esses subsistemas podem ser englobados em dois subsistemas: o geral, a cargo do INSS, e o destinado aos servidores do setor p�blico. Cada qual com a sua especificidade, por�m, ambos com problemas. Nestes termos, de acordo com Gentil (2019:197), “h� o desafio de fazer a maioria da sociedade brasileira optar pela refunda��o da Seguridade Social a partir da escolha de um patamar civilizat�rio mais elevado e de uma pol�tica econ�mica que seja capaz de dar suporte a esse novo ideal”.

O problema do regime de reparti��o brasileiro � que o mesmo n�o guarda uma rela��o direta entre benef�cios e contribui��es ficando ao sabor das flutua��es econ�micas e das mudan�as da estrutura demogr�fica. O outro regime previdenci�rio, a priori, seria o de capitaliza��o no qual cada trabalhador deve auferir um benef�cio que reflete exatamente seu montante de contribui��o ao longo de sua vida ativa.

No modelo de capitaliza��o existe uma conta espec�fica na qual as contribui��es s�o capitalizadas a uma determinada taxa e juros. Existe, ainda, o modelo de previd�ncia misto que � composto por um plano b�sico universal de car�ter p�blico com um teto para os benef�cios e um complementar privado no qual cada indiv�duo forma um fundo de poupan�a que ir� garantir sua renda complementar. Mas no caso do Brasil as camadas sociais que est�o abaixo da linha de pobreza n�o teriam condi��es de formar nenhuma poupan�a.

Como a aposentadoria do homem e da mulher brasileira obedece o sistema de reparti��o Constitui��o de 1988, no qual a popula��o ativa financia com suas contribui��es a popula��o inativa, isto �, os seus aposentados, a tend�ncia � o crescimento do d�ficit previdenci�rio simplesmente porque a estrutura demogr�fica aponta para o aumento da popula��o de idosos em detrimento da popula��o de jovens. Todavia, a continuar o sistema de partilha, tudo indica que a partir de 2030 o d�ficit de previd�ncia alcan�ar� um trilh�o de reais.

Este fato � confirmado pelos dados administrativos do pr�prio Minist�rio da Previd�ncia e Assist�ncia Social do Brasil. No Brasil, o total de aposentados em 2018 representou 13% da popula��o, sendo que de acordo com os dados da S�ntese dos Indicadores Sociais do IBGE, ano 2019, os idosos representar�o 33% de toda a popula��o residente no pa�s em 2060.

No Brasil, a expectativa de vida ao nascer do brasileiro, segundo o IBGE, ano 2019, � de 76 anos de idade, mas muitos brasileiros est�o se aposentando com 65 anos de idade: homens com 65 anos e mulheres com 60 anos. Ou seja, existe uma tend�ncia de que o aumento do d�ficit do sistema previdenci�rio brasileiro est� diretamente ligado ao aumento da popula��o com idade para se aposentar.

Foi visto nas se��es anteriores que os resultados obtidos da diferen�a entre as receitas e as despesas, entre 2000-2018, foram demasiadamente oscilantes. Os d�ficits da seguridade social do Brasil derivam dos desvios sistem�ticos das receitas para outros usos e/ou transferido para Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) administrado pelo BNDES. De acordo com Gentil (2019: 196): “� inescap�vel concluir que o pa�s vive uma intensa disputa de diferentes vis�es da sociedade, de desenvolvimento econ�mico e de valores sociais”. Neste sentido, a pol�tica econ�mica � considerada o cerne para que a afirma��o de crise previdenci�ria seja debatida, adverte Gentil (2019).

Na atual conjuntura, est� em curso o processo de aprova��o de uma reforma da previd�ncia no Governo Bolsonaro. O economista Cl�vis Roberto Scherer, por exemplo, enxerga com muito ceticismo a proposta atual:

Quando voc� olha a descri��o de onde viria o R$ 1,1 trilh�o a ser economizado em 10 anos, 86% sai do RGPS e do BPC. Ent�o como voc� pode afirmar que a nova Previd�ncia combate privil�gios, se ela atinge em cheio dois segmentos que n�o tem nenhum privil�gio? O teto do RGPS � R$ 5.839, o BPC � um sal�rio m�nimo (R$ 998). O governo est� devendo um c�lculo atuarial � sociedade, e ficar� claro que a economia vir� do corte de benef�cios aos trabalhadores de baixa renda. (...) O governo alega que est� preservando quem ganha um sal�rio m�nimo. Mas da� pra cima, todos perdem. A perda ser� de at� 15% para assalariados que recebam acima do m�nimo at� cinco m�nimos. Isso � important�ssimo, porque estes s�o os segurados que representam a maior fatia das despesas. Sobre eles recair�o os cortes

A principal conclus�o desta pesquisa, portanto, � que parte da receita da seguridade social, ao inv�s de financiar as aposentadorias, � indevidamente desviada para outros usos; ou utilizada como ativo financeiro dispon�vel para outras fontes, o que acaba por transmitir uma ideia v� de super�vit prim�rio alto ao reduzir contabilmente a d�vida l�quida consolidada da Uni�o, propiciando uma percep��o imagin�ria de sustentabilidade aos indicadores de solv�ncia do governo federal e de credibilidade do Banco Central do Brasil junto ao mercado financeiro. Cabe ressaltar que outros problemas – ainda que em menor ou maior grau – afetam (in)diretamente a seguridade social do pa�s, tais como: sonega��o fiscal, irresponsabilidade tribut�ria, fraudes e, principalmente, a corrup��o.

Quais são os problemas previdenciários ou causado pela previdência no Brasil?

Quais são as principais dificuldades que a Previdência Social?

Quais seriam as causas para o déficit do regime previdenciário?

Como melhorar o sistema previdenciário brasileiro?