Quais os títulos executivos cabíveis na execução contra a Fazenda Pública?

Introdução e Objetivo

O Novo Código de Processo Civil, sancionado através da Lei nº 13.105/2015, entrou em vigor após anos de debates e discussão acerca da promulgação ou não do mesmo. O referido documento, trouxe consigo inúmeras inovações e foi pautado nos princípios da efetividade, da celeridade e da simplicidade, tendo como principal desafio, o de combater a morosidade do Poder Judiciário, por esta razão, as execuções contra a fazenda pública também sofreram diversas modificações, visando, assim, a satisfação do crédito de uma forma mais ágil, tendo em vista que a administração pública é responsável por incontáveis processos.

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Introdução e Objetivo
Metodologia
Considerações Finais
Quais as espécies de execução contra a Fazenda Pública?
Como ficou a execução contra a Fazenda Pública com o NCPC?
Que título tem o exequente para executar a Fazenda Pública em cumprimento de sentença?
É possível a execução contra a Fazenda Pública com base em título executivo extrajudicial?

Metodologia

A metodologia usada no presente estudo foi através de pesquisas bibliográficas a respeito do tema, enriquecida com obras adquiridas por meios eletrônicos, buscando por meio da presente análise, fazer uma abordagem sucinta sobre o assunto, tendo em vista a relevância social do mesmo.

Resultados

Em primeiro lugar, importante salientar que se entende pela expressão Fazenda Pública, como a feição patrimonial das pessoas jurídicas de direito público interno, que compreende a União, os Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, autarquias (inclusive as associações públicas) e demais entidades de caráter público (art. 41, CC). Sendo assim, recentemente entrou em vigor o Novo Código de Processo Civil, o qual trouxe duas formas de execução contra a fazenda pública, quais sejam, o Cumprimento de Sentença que reconheça a obrigação de pagar quantia certa (arts. 534 e 535, CPC) e a Execução por quantia certa contra a Fazenda Pública (arts. 910 ss, CPC). O primeiro procedimento, traz a possibilidade da obrigação de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública que será usado quando o título executivo for judicial, isto é, através de um mandamento do judicial. Por sua vez, o segundo procedimento, que também prevê a Execução por quantia certa, todavia, será pautada em um título executivo extrajudicial, mas, a principal mudança que o novo código trouxe foi a possibilidade das sentenças que condenem a Fazenda Pública a pagar quantia certa, poderão e deverão ser executadas no mesmo processo se fundadas em título executivo judicial, portanto, não será preciso instaurar um processo autônomo de execução, deverá apenas, requerer cumprimento de sentença, com a intimação da devedora para apresentar impugnação, já as ações fundadas em títulos executivos extrajudiciais, ainda deverão ser executadas em processo autônomo. No entanto, ainda é necessário esperar o trânsito em julgado, para a expedição do precatório, ou da requisição de pequeno valor, conforme o disposto no art. 100 da Constituição Federal, para satisfazer o crédito que a Fazenda Pública deve. O novo código, trouxe também a possibilidade das tutelas provisórias de urgência e emergência contra a fazenda pública, o que não era permitido no código anterior, todavia, o novo diploma dispõe no artigo 1.059 uma infeliz ressalva de que à tutela provisória requerida contra a Fazenda Pública aplicar-se-á os obstáculos previstos na Lei nº 8.437/92, à exemplo, a vedação de concessão de liminar de natureza satisfativa contra a Fazenda Pública, a possibilidade concessão de efeito suspensivo nos recursos e a permissão da suspensão do cumprimento da liminar pelo presidente do tribunal respectivo.

Considerações Finais

Verifica-se que o novo código, alterou os procedimentos de execução contra a fazenda pública, trazendo a possibilidade de não haver mais processos autônomos de execução contra está. Todavia, muito embora tenha-se buscado um processo mais célere, com o propósito de satisfazer o crédito de uma forma mais rápida, ainda restou os obstáculos no deferimento das liminares contra a Fazenda Pública, o que acabou afetando o intuito “célere” que tanto se buscou nesse diploma processual.

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376. Execução contra a Fazenda Pública

Os bens públicos, isto é, os bens pertencentes à União, Estado e Município, são legalmente impenhoráveis (Código Civil, art. 100; NCPC, art. 832). Daí a impossibilidade de execução contra a Fazenda nos moldes comuns, ou seja, mediante penhora e expropriação.

Prevê o novo Código, por isso, um procedimento específico tanto para o cumprimento de sentença, inexistente no Código anterior, quanto para as execuções de título extrajudicial por quantia certa contra a Fazenda Pública, o qual não tem a natureza própria da execução forçada, visto que se faz sem penhora e arrematação, vale dizer, sem expropriação ou transferência forçada de bens.

No Código de 1973, ambas as hipóteses de título judicial ou extrajudicial davam ensejo ao mesmo procedimento previsto nos arts. 730 e seguintes daquele diploma.1

Com efeito, não se pode ter como inconstitucional a norma que autoriza a execução de título extrajudicial contra a Fazenda, pelo simples fato de o art. 100 da Constituição regular a sistemática dos precatórios, referindo-se apenas à "sentença judiciária". O STJ já enfrentou, várias vezes, o problema e consolidou em sua súmula o enunciado nº 279, segundo o qual "é cabível execução por título extrajudicial contra a Fazenda Pública". O argumento decisivo da jurisprudência é que a referência do art. 100 da CF à "sentença judiciária" denota apenas "o propósito de disciplinar o pagamento de obrigação da Fazenda reconhecida judicialmente, e não restringir a possibilidade de expedição de precatório nos casos de condenação em processo de conhecimento", de sorte que a expressão constitucional "sentença judiciária" deve ser interpretada como abrangente também da "decisão do juiz que, em execução por título extrajudicial contra

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a Fazenda, após reconhecer a idoneidade do pedido, proclama o decurso in albis do prazo para embargar e autoriza a expedição do requisitório".2

O NCPC, ao regular separadamente o cumprimento de sentença que reconhece a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública e a execução por título extrajudicial contra a Fazenda, se pôs em harmonia com a jurisprudência pacífica atual.

A despeito da inovação quanto à separação dos procedimentos de acordo com a espécie de título, a sistemática de ambas as codificações é a mesma: não se realiza atividade típica de execução forçada, uma vez que ausente a expropriação (via penhora e arrematação) ou transferência forçada de bens. O que se tem é a simples requisição de pagamento, feita entre o Poder Judiciário e Poder Executivo, conforme dispõem os arts. 5343, 5354e 9195, do NCPC, observada a Constituição Federal (art. 1006).

Na verdade, há tão somente uma execução imprópria na espécie, cujo procedimento é, sinteticamente, o seguinte:

I - Título judicial (cumprimento de sentença):

A Fazenda será intimada na pessoa de seu representante judicial, por carga remessa ou meio eletrônico, sem cominação de penhora, isso é, limitando-se à convocação para impugnar a execução no prazo de trinta dias (art. 535).

Não havendo impugnação, ou sendo esta rejeitada, o juiz, por meio do Presidente de seu Tribunal Superior, expedirá a requisição de pagamento, que tem o nome de precatório.

O juiz de primeiro grau, portanto, não requisita diretamente o pagamento, mas dirige-se, a requerimento do credor, ao Tribunal que detém a competência recursal ordinária (Tribunal de Justiça, Tribunal Regional Federal etc.), cabendo ao respectivo presidente formular a requisição à Fazenda Pública executada (art. 910, § 1º7).

É obrigatória a inclusão, no orçamento, da verba necessária ao pagamento dos débitos constantes dos precatórios, apresentados até 1º de julho do ano anterior (Constituição Federal, 100, § 5º8) com os valores devidamente corrigidos.

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As importâncias orçamentárias destinadas ao cumprimento dos precatórios ficarão consignadas diretamente ao Poder Judiciário, recolhidas nas repartições competentes (Constituição Federal, art. 100, § 6º9).

O pagamento, por determinação do Presidente do Tribunal, será feito ao credor na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito (NCPC, art. 910, § 1º), salvo os créditos de natureza alimentícia (CF, art. 100, § 1º). O procedimento do cumprimento de sentença será analisado detidamente no item 593 infra.

II - Título extrajudicial

Se o credor da Fazenda Pública dispuser de um título executivo extrajudicial, deverá observar o procedimento do art. 910, cuja diferença do procedimento de cumprimento de sentença consiste basicamente: (i) na necessidade de citação do ente público (e não apenas a intimação); (ii) na defesa por meio de embargos a execução (e não por impugnação); e na (iii) ampliação da matéria de defesa a ser eventualmente oposta em sede de embargos à execução (art. 910, § 2º10).

377. Procedimento

Fora as especificidades do procedimento para a execução de título extrajudicial contra a Fazenda Pública suscitadas no item anterior, aplica-se o procedimento previsto nos arts. 534 e 535, por disposição expressa do Código (art. 910, § 3º11).

Ou seja, o exequente deverá propor a execução munido de petição inicial contendo os requisitos gerais e apresentando demonstrativo discriminado e atualizado do crédito.12

A execução deverá ser ajuizada no juízo competente segundo as regras gerais de competência (NCPC, arts. 42 a 53).

Possuem legitimidade passiva as "Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais" (art. 100, caput, da CF), abrangendo as autarquias e as fundações públicas.13Por outro lado, as sociedades de economia mista e empresas públicas, que se submetem ao regime jurídico próprio das empresas privadas, não se beneficiam desse procedimento especial:

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"Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades de economia mista que executam atividades em regime de concorrência ou que tenham como objetivo distribuir lucros aos seus acionistas".14"A sociedade de economia mista, posto consubstanciar personalidade jurídica de direito privado, sujeita-se, na cobrança de seus débitos ao regime comum das sociedades em geral, nada importando o fato de prestarem serviço público, desde que a execução da função não reste comprometida pela constrição. Precedentes".15Há, porém, uma distinção entre as entidades paraestatais que desempenham atividade econômica e aquelas que se encarregam de serviços públicos primários, como, por exemplo, o Banco Central e a Empresa de Correios. Contra as primeiras, que se sujeitam constitucionalmente ao regime jurídico das empresas privadas, a execução segue o procedimento expropriatório comum. As empresas e sociedades de economia mista instituídas para desempenhar serviço público sujeitam-se a execução própria da Fazenda Pública, isto é, submetem-se à execução por meio de precatórios (ver adiante o item 381).

A Fazenda executada pode, após citada, opor embargos do devedor, no prazo de trinta dias (art. 910, caput).

378. Defesa da Fazenda Pública

I - Conteúdo dos embargos à execução

A execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, conforme já se registrou, pode fundar-se em título judicial ou extrajudicial (v., retro, nº 376), variando o rito executivo conforme o caso. O conteúdo e a forma da defesa do devedor também será diferente em cada uma das hipóteses. Nesse sentido, é ampla a matéria discutível frente ao título extrajudicial (art. 910, § 2º16e 91717) e limitada a que se pode opor ao título judicial (art. 535).

A propósito do assunto, dispõe o art. 917, VI18, que, nos embargos à execução fundados em título extrajudicial, o executado poderá alegar "qualquer matéria que lhe seria lícito de deduzir como defesa em processo de conhecimento", além de outras matérias típicas do processo executivo, como vícios do título executivo, penhora incorreta, excesso de execução etc. (art. 917, I a V19).

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Quando a execução contra a Fazenda Pública estiver apoiada em título judicial, a regra a observar é a do art. 53520.

Portanto, nos embargos de execução de títulos extrajudiciais contra a Fazenda Pública, os temas suscitáveis pela executada, em síntese são:

a) Os próprios de quaisquer embargos à execução por quantia certa, consoante o art. 917: (i) inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação; (ii) excesso de execução ou cumulação indevida de execuções; (iii) incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução; (iv) qualquer matéria que seria lícito ao executado deduzir como defesa em processo de conhecimento.

b) Os específicos da impugnação ao cumprimento da sentença contra a Fazenda Pública (art. 535 aplicável, no que couber, à execução dos títulos extra-judiciais, conforme art. 910, § 3º), a saber: (i) ilegitimidade de parte; (ii) qualquer matéria modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação, compensação, transação ou prescrição (as demais previsões dos incs. III, IV e V, do art. 535, são iguais às do art. 917, acima enumeradas.

II - Cumulação de execuções

Destaque-se, outrossim, que como regra geral, oriunda da disciplina pertinente aos títulos extrajudiciais, não há vedação a que se cumulem diversas execuções num só processo. Mas o cúmulo só é autorizado pela lei quando ocorre identidade de partes, de competência e de forma processual (art. 78021). Fora disso, será ilícita a união de execuções e o devedor prejudicado poderá opor com êxito seus embargos. A defesa, todavia, será de natureza e eficácia meramente formais, já que só atacará o ato processual de cumulação, não impedindo que o credor volte a propor as execuções separadamente.

III - Arguição de incompetência

Quanto à arguição de...

Quais as espécies de execução contra a Fazenda Pública?

A execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, conforme já se registrou, pode fundar-se em título judicial ou extrajudicial. Um aspecto bem relevante em relação a essa execução especial é trazido pelo EC 62/2009, Lei 12 .

Como ficou a execução contra a Fazenda Pública com o NCPC?

No NCPC passou a existir um procedimento próprio chamado de cumprimento de sentença contra a Fazenda Pública. A nomenclatura execução contra a Fazenda Pública ficou destinada para a execução fundada em título extrajudicial. No cumprimento de sentença, a defesa da Fazenda é chamada de IMPUGNAÇÃO.

Que título tem o exequente para executar a Fazenda Pública em cumprimento de sentença?

Inicialmente, observamos que esse procedimento apenas será aplicado no caso em que o exequente possui título extrajudicial (reconhecido em lei como tal) cujo devedor seja a fazenda pública. O credor ingressará com a petição inicial, seguindo os requisitos aplicáveis à execução em geral.

É possível a execução contra a Fazenda Pública com base em título executivo extrajudicial?

Possibilidade. II - Nosso ordenamento jurídico admite execução contra a Fazenda Pública, aparelhada em título extrajudicial, observando-se o rito descrito pelo art. 730 do Código de Processo Civil.